Pracodawcy o projekcie budżetu państwa na rok 2010

Należy ocenić, że rząd przyjął ostrożne założenia dotyczące wzrostu PKB oraz inflacji. W świetle doświadczeń z tegorocznym budżetem oraz w związku z wciąż dużą niepewnością dotyczącą gospodarki światowej, taka ostrożność jest uzasadniona.

Zgodnie z przyjętym wstępnie przez Radę Ministrów projektem ustawy budżetowej na 2010 rok dochody budżetu wyniosą 245,5 mld zł (bez środków z UE i innych źródeł niepodlegających zwrotowi). Wydatki zostały zaplanowane na kwotę nie większą niż 297,7 mld zł, zaś deficyt budżetu nie powinien przekroczyć 52,2 mld zł. Przy planowaniu powyższych wielkości wzięto pod uwagę prognozę realnego wzrostu PKB o 1,2 proc., szacunek średniorocznej inflacji w wysokości 1 proc., wzrost spożycia ogółem o 1,1 proc. oraz osiągnięcie przychodów z prywatyzacji na poziomie ok. 25 mld zł.

Należy ocenić, że rząd przyjął ostrożne założenia dotyczące wzrostu PKB oraz inflacji. W świetle doświadczeń z tegorocznym budżetem oraz w związku z wciąż dużą niepewnością dotyczącą gospodarki światowej, taka ostrożność jest uzasadniona. Ta ostrożność po stronie dochodów jest zresztą umiarkowana, bo budżet zakłada znaczny wzrost dochodów z podatków VAT i CIT , dużo większy niż PKB. Nasza uwaga koncentruje się wokół zmian dotyczących długu publicznego i możliwości przekroczenia progu sanacyjnego 55% PKB. Kluczowe znaczenie w tym względzie będą mieć wpływy z prywatyzacji, przy czym oparcie finansowania znacznej części deficytu na tych przychodach jest zabiegiem ryzykownym, wynikającym bezpośrednio z potrzeby nieprzekroczenia tego progu, raczej niż z faktycznej determinacji rządu w dziedzinie prywatyzacji.

Rząd przyznał, że deficyt sektora finansów publicznych może osiągnąć już w roku bieżącym ok. 6 proc. PKB i zwiększyć się do ok. 7 proc. PKB w roku 2010. Gdyby nie udało się osiągnąć planowanych wpływów z prywatyzacji na poziomie bliskim 30 mld zł, to minister finansów otwarcie informuje, że ryzyko przekroczenia przez dług publiczny ostrożnościowego progu 55 proc. PKB byłoby duże. Prawdopodobieństwo takiego przekroczenia, jeśli nie w 2010, to w 2011 r., trzeba niestety oszacować jako niemal pewne. Właśnie Pan Prezydent podpisał ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Znowelizowany art. 86 pkt 2 ustawy zaostrza konsekwencje przekroczenia progu 55% PKB. Otóż wtedy:

a) na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym:
- nie przewiduje się deficytu budżetu państwa lub przyjmuje się poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu państwa, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy projekt ustawy, będzie niższa od relacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. b, ogłoszonej zgodnie z art. 38,
– nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, w tym pracowników jednostek, o których mowa w art. 139 ust. 2,
– waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu odpowiadającego wzrostowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny za poprzedni rok budżetowy,
– wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat kredytów i pożyczek udzielonych w latach poprzednich,
– nie przewiduje się wzrostu wydatków w jednostkach, o których mowa w art. 139 ust. 2, na poziomie wyższym niż w administracji rządowej,
b) Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz przeglądu programów wieloletnich,
c) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. a,
d) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny rok mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3

Dobrze się stało, że zadanie nieprzekroczenia progu 55% PKB zostało uznane przez rząd za priorytetowe, ale wciąż nie mamy ani analizy ryzyka takiego przekroczenia w 2010 r., ani też dyskusji na temat środków, jakie koalicja zamierza podjąć w roku 2010, aby nie doszło do takiego przekroczenia w 2011 r.

Założenia makroekonomiczne
Ekonomiści MF szacują, że wkład spożycia indywidualnego we wzrost PKB wyniesie w 2009 r. 1,3 pkt proc. Głównym czynnikiem wzrostu w roku bieżącym ma być jednak eksport netto, z wkładem 2,1 pkt proc.

Na nieznaczne przyspieszenie tempa wzrostu PKB w 2010 r. ma wpływać głównie spodziewana odbudowa stanu zapasów. W odróżnieniu od stanu obecnego należy natomiast liczyć się ze spadkiem inwestycji w środki trwałe, szczególnie inwestycji prywatnych, z uwagi na spadek zysków i pogorszenie dostępu przedsiębiorstw do kredytów bankowych. Tymczasem MF zakłada utrzymanie się tych inwestycji w 2010 r. na poziomie tegorocznym. To bodaj najbardziej kontrowersyjne założenie makroekonomiczne projektu budżetu. Ponieważ maleje także stopień wykorzystania zdolności produkcyjnych, więc możliwy jest spadek inwestycji w środki trwałe nawet o 10-15%. Zakłada się duży wzrost stopy bezrobocia w roku bieżącym, aż o 3 pp., ale bardzo niewielki dalszy wzrost w 2010 r. To również dość kontrowersyjne założenie.

W odniesieniu do prognozy popytu zagranicznego, realny wzrost eksportu o 2,8 proc. ma nastąpić po bardzo wysokim spadku w 2009 r. i w okresie ożywienia gospodarki światowej. Jest ono jeszcze kruche, ale w 2010 r. będzie zapewne faktem. Więcej niepewności dotyczy roku 2011. Istotną niewiadomą pozostaje skala możliwej poprawy sytuacji na głównych rynkach eksportowych w połączeniu z trudną do przewidzenia tendencją kształtowania się kursu złotego. Aprecjacja naszej waluty może wpłynąć na większą od zakładanej (3,2 proc.) dynamikę importu, a tym samym na dodatkowe zmniejszenie wkładu eksportu netto we wzrost PKB poniżej zakładanego obecnie poziomu minus 0,2 pkt. proc.

Średnioroczna inflacja w 2010 r. będzie najprawdopodobniej wyższa niż zakładany 1 proc. Ponieważ rok rozpoczniemy z inflacją około 3%, więc spadek inflacji w trakcie roku 2010 musiałby być rzeczywiście szybki i znaczny, aby średnia wyniosła tylko 1%. Presja inflacyjna powinna słabnąć, głównie za sprawą zmniejszenia presji płacowej, ale trwałość trendu aprecjacyjnego polskiej waluty jest już niepewna. Zresztą MF zakłada średni kurs złotego w 2010 r. na poziomie nieco powyżej 4 PLN/EUR. Założenia dotyczącego inflacji jednak nie krytykujemy. Rząd przyjął bowiem założenie, które same organizacje przedsiębiorców proponowały. Jeśli inflacja okaże się nieco wyższa, to w 2010 r. ułatwi realizację budżetu.

Wśród wewnętrznych uwarunkowań prognozy makroekonomicznej do największych zagrożeń należy zaliczyć brak rozwoju akcji kredytowej dla sektora prywatnego oraz niższe od oczekiwań kształtowanie się siły nabywczej pracowniczych gospodarstw domowych. Projekt zakłada wzrost spożycia prywatnego o 0,9%. W tym miejscu chcielibyśmy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza wiąże się z sytuacją na rynku pracy. Założone w projekcie zatrudnienie wydaje nam się przeszacowane. Dla sektora przedsiębiorstw utrzymanie założonego zatrudnienia w 2009 r. wymagałoby wzrostu zatrudnienia w stosunku do sierpnia, co w świetle doświadczeń spowolnienia 2001- 2002 jest mało prawdopodobne (spadek zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw wyniósł w okresie sierpień-grudzień 2,9% i 1,7 odpowiednio w 2001 i 2002 r.). Bardziej prawdopodobny scenariusz dalszych spadków powoduje, że osiągnięcie założonego poziomu na 2010 r. wymaga wzrostu zatrudnienia w tymże roku, co sam projekt uznaje za nieprawdopodobne . Podobnie, wątpliwości budzi wysokość przeciętnego wynagrodzenia, np. w sektorze przedsiębiorstw dynamika w 2009 r. jest przeszacowana o 0,8 pp . Nawet zakładając, że w tych warunkach możliwe jest uzyskanie dynamik założonych na 2010 r., oznacza to, że sam efekt niższej bazy obniża fundusz wynagrodzeń o 0,5-1,0 pp., z oczywistymi konsekwencjami dla konsumpcji prywatnej. Drugą kwestią, wiążącą się bezpośrednio z dochodami budżetu, jest rola wysokiego wzrostu świadczeń społecznych dla spożycia prywatnego. Spowoduje to przesunięcie struktury konsumpcji w kierunku dóbr niżej opodatkowanych (np. żywności) a w konsekwencji mniejszą dynamikę dochodów budżetowych, niż wynikałoby to z dynamiki bazy podatkowej.
Aktualne dane dotyczące spożycia publicznego sugerują, w bieżącym roku jego dynamika będzie niższa niż planowana. Jednak w 2010 r. ma ona szanse wypaść lepiej, przede wszystkim za sprawą JST (cykl wyborczy), dlatego ostatecznie przyszły rok nie budzi naszej wątpliwości.

Dochody
Optymistycznym sygnałem, na razie tylko niepewnym założeniem, jest zapowiedź wyższych o ok. 4,7 mld zł dochodów krajowych od zaplanowanych w znowelizowanej ustawie budżetowej na 2009 r.

Zgodnie z nowymi zapisami ustawy o finansach publicznych, w 2010 r. po raz pierwszy zostaną oddzielone dochody (oraz wydatki i deficyt) „krajowego” budżetu państwa od budżetu środków europejskich. Przyczyni się to z pewnością do większej przejrzystości finansów publicznych. Z drugiej strony, przy takim samym jak w br. traktowaniu obu deficytów, deficyt budżetowy państwa w 2010 r. wyniósłby nie 52,2 mld zł, ale o 15,3 mld zł więcej, czyli 67,5 mld zł. Dodatkowo ten deficyt należy powiększyć o transfery do otwartych funduszy emerytalnych w wysokości około 20-25 mld zł. Tego typu informacji niestety brakuje w dokumencie MF.

Ogółem dochody podatkowe i niepodatkowe mają wzrosnąć w 2010 r. o 4,1 proc. nominalnie w stosunku do przewidywanego wykonania w 2009 r., przy czym w zakresie wpływów podatkowych planowany jest ich wzrost nominalny o 6 proc., natomiast dochody niepodatkowe mają być być nominalnie niższe o 11,5 proc. W segmencie dochodów podatkowych największy procentowy wzrost ma dotyczyć VAT (8,9 proc.) oraz CIT (9,6 proc.), co oznacza, że kwotowo osiągną one poziom odpowiednio 106,2 mld zł oraz 26,3 mld zł. Jednocześnie prognozuje się, że dochody z akcyzy wyniosą 53 mld zł (nominalny wzrost o 0,7 proc.) , zaś z PIT – 36 mld zł (wzrost o 3,3 proc.). Powyższy zaplanowany wzrost dochodów podatkowych może nasuwać wątpliwości, szczególnie w odniesieniu do podatków CIT i VAT.

Prognozowane wpływy niepodatkowe mają osiągnąć kwotę 22,3 mld zł, a więc o blisko 3 mld zł mniej, niż przewiduje to plan na rok bieżący. Powodem takiej różnicy jest niższa o ponad 3 mld zł prognoza przyszłorocznych dochodów z dywidend od udziałów Skarbu Państwa w spółkach oraz wpłat z zysku. Uzasadnienie tego spadku, wskazujące na spadającą liczbę przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek SP, nie do końca jest przekonywujące. Zwłaszcza, że wobec przewidywanego ożywienia gospodarczego poprawa wyników finansowych może dotyczyć także tych podmiotów, które nie będą jeszcze sprywatyzowane. Należy też wskazać, że rząd w dalszym ciągu nie uwzględnia wypłaty zysku przez PZU, licząc zapewne, iż w razie rozwiązania sporu z Eureko pieniądze te będą dodatkowym bonusem dla budżetu. Porozumienie z Eureko może jednak być też kosztowne dla budżetu, bo ewentualną rezygnację przez Eureko z roszczeń do SP trzeba będzie jakoś sfinansować. Plan na 2010 r. nie przewiduje również (i słusznie na tym etapie) wpływu do budżetu państwa przynajmniej części środków pochodzących z zysku NBP.

Reasumując, niezależnie od powyższych dość licznych i niekiedy poważnych zastrzeżeń, ogólna wielkość szacowanych wpływów do budżetu jest być może osiągalna, w każdym razie dużo bardziej realistyczna niż w projekcie budżetu rok temu.

Wydatki
Limit wydatków na 2010 r. jest wyższy od zaplanowanego w nowelizacji tegorocznej ustawy budżetowej o 24,2 mld zł, tj. o 8,9 proc., co oznacza realny wzrost o 7,8 proc. To dużo w sytuacji wzrostu PKB o 1,2%. Projekt nie przewiduje żadnych zmian w ustawach, które mogłyby ograniczyć wzrost wydatków prawnie zdeterminowanych. Nie podano również ich szacunku. Rząd wbrew początkowym zapowiedziom zdecydował się na ekspansywną politykę fiskalną. Nie planuje się większych oszczędności, w pełni będą działały autonomiczne stabilizatory koniunktury. Nie dziwi nas w tej sytuacji oświadczenie ministra Rostowskiego, że budżet na rok 2010 to nie budżet jego marzeń. To bardzo łagodne podsumowanie oznacza w istocie przyznanie, że jest to budżet bardzo ryzykowny. Na jedno ryzyko już zwróciliśmy uwagę: szybki marsz w kierunku progów długu publicznego 55% i 60% PKB. Drugie ryzyko, to potencjalnie niebezpieczny wzrost kosztów obsługi długu publicznego.

Największy wzrost wydatków dotyczy środków przeznaczonych na dotacje i subwencje (o 11,1 mld zł), obsługę długu publicznego (o 4,5 mld zł), składkę do UE (o 1,7 mld zł) oraz wydatki bieżące jednostek budżetowych (o 3,1 mld zł). Oznacza to, że na dotacje i subwencje zostanie wydatkowanych 143,5 mld zł, wydatki bieżące jednostek budżetowych pochłoną 56,8 mld zł, zaś obsługa długu publicznego - 35,1 mld zł. Pozostałe wydatki w łącznej kwocie blisko 50 mld zł obejmą świadczenia na rzecz osób fizycznych (20,8 mld zł), wydatki majątkowe (14,8 mld zł) oraz płatności do budżetu UE (14,1 mld zł).

Szczegółową analizę poziomu i struktury planowanych na 2010 r. wydatków budżetowych trzeba rozpocząć od wskazania, że ich wzrost przekracza dwukrotnie planowaną dynamikę wzrostu dochodów. Ważną i pozytywną zmianą w projekcie budżetu na 2010 r. w stosunku do rozwiązań tegorocznych jest zaniechanie upychania dużej części wydatków w innych niż budżet centralny częściach sektora finansów publicznych, co czyni przyszłoroczne projekcje bardziej wiarygodnymi. Ma to również znaczenie o tyle, że w odbiorze rynków finansowych bardziej od wyniku budżetu centralnego liczy się deficyt całego sektora. Perspektywa w tym ostatnim zakresie nie wygląda niestety dobrze.

Wśród przyszłorocznych wydatków należy odnotować wdrożenie kolejnych podwyżek wynagrodzeń nauczycieli o 7 proc., przeznaczenie kwoty ponad 15 mld zł (wzrost o 600 mln zł) na finansowanie zadań z zakresu pomocy socjalnej oraz zaplanowanie środków, innych niż poprzez NFZ, na ochronę zdrowia w łącznej wysokości 6,5 mld zł. Widoczny jest wzrost wydatków w obszarze nauki (nominalnie o 7,1 proc.) do wysokości 4,3 mld zł, nominalny wzrost nakładów na edukację i szkolnictwo wyższe (odpowiednio o 4,3 proc. i 3,8 proc.). Znaczący wzrost zaplanowanych środków (o 22,7 proc.) dotyczy kultury fizycznej i sportu.

Obiecujący jest plan wydatków na inwestycje drogowe w 2010 r., chociaż środki na ten cel w wysokości 31,1 mld zł pochodzić będą wyłącznie z rynku finansowego (przede wszystkim kredytów EBI, EBRD i Banku Światowego) oraz dotacji unijnych. Te wydatki nie są ujęte w budżecie państwa, lecz są pozarządową częścią sektora finansów publicznych. Na finansowanie infrastruktury drogowej i kolejowej zaplanowano też, zgodnie z odnośną ustawą, środki w wysokości 18% przewidywanych wpływów z akcyzy od paliw silnikowych.

Na żenująco niskim i trudnym do zaakceptowania poziomie (37 mln zł) zaplanowane zostały wydatki na finansowanie zadań w obszarze informatyzacji. Niepokoić również musi obniżenie o 7,6 proc. nakładów na zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego i ochrony przeciwpożarowej. Po wyraźnie ciemnej stronie planu wydatków znalazła się już tradycyjnie bardzo duża dotacja dla KRUS w wysokości 15,4 mld zł. Konieczne stało się też zwiększenie dotacji dla FUS do poziomu 37,9 mld zł. W zakresie finansowego wsparcia FUS szczególnie kontrowersyjny jest zamiar wykorzystania środków z Funduszu Rezerwy Demograficznej w wysokości do 7,5 mld zł. Oceny tej nie zmienia warunkowy charakter tego planu, którego realizacja miałaby zależeć od sytuacji na rynku pracy i wpływów ze składek na ubezpieczenia społeczne.

W świetle powyższych uwag, nasza ogólna ocena projektu budżetu państwa na 2010 r. jest taka, że po stronie planowanych wydatków i dochodów pozostawia on wiele do życzenia, a w odniesieniu do deficytu budżetowego i długu publicznego budzi głęboki niepokój. Wielka szkoda, że rząd nie podjął żadnej próby zreformowania wydatków poprzez przedstawienie pakietu ustaw zmierzających do ich ograniczenia. Bez zmian strukturalnych w finansach publicznych złudna jest nadzieja, że wyjście z dużego deficytu będzie możliwe tylko dzięki większej dynamice wzrostu gospodarczego. Zresztą MF nie przewiduje dużej dynamiki wzrostu nawet w perspektywie do końca 2013 r.

Ten budżet z zaprogramowanym wysokim deficytem warto też widzieć na szerszym tle. Niezależnie od stanu koniunktury, polskie finanse publiczne są silnie niezrównoważone. Świadczy o tym wysoki (3,8 % PKB wg metodologii unijnej) deficyt sektora finansów publicznych w 2008 r., kiedy to PKB powiększył się o 4,9%, a zatem w tempie zbliżonym do potencjalnego. Jest to sygnał, że niedobór w finansach publicznych ma w dużej mierze strukturalne podłoże, tzn. okres wysokiej koniunktury nie prowadzi do zrównoważenia finansów publicznych. W 2009 r. i w 2010 r. nie poczyni się żadnego postępu, aby ograniczyć rozmiar strukturalnego deficytu, bo takie działania osłabiałyby popyt krajowy. I trudno jest temu oponować, ale fakt pozostaje faktem. Przedłużona dekoniunktura może łatwo zdestabilizować polskie finanse publiczne, więc pole do prowadzenia polityki antycyklicznej staje się coraz węższe.

Deficyt i jego finansowanie
Zgodnie z nową ustawą o finansach publicznych, od 2010 r. obok budżetu „krajowego” wyodrębniony zostanie budżet środków unijnych. Będzie on obejmował dochody i podlegające refundacji wydatki realizowane z tych środków. Zakładany w tym zakresie deficyt ma wynieść 15,3 mld zł (o tyle więcej wydamy na unijne przedsięwzięcia, niż dostaniemy zwrotu). W sumie zatem, gdyby deficyt był liczony jak dotąd, wyniósłby on 67,5 mld zł. Dodatkowo przewidywane jest ujemne saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania w kwocie 13,3 mld zł oraz ujemne saldo prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE w kwocie 0,9 mld zł. Suma powyższych wielkości (nie licząc innych pomniejszych) decyduje, że planowane na 2010 r. potrzeby pożyczkowe państwa netto ukształtują się na poziomie 82, 1 mld zł (wobec 52,1 mld zł w 2009 r.). W 3/4 zostaną one sfinansowane ze źródeł krajowych, natomiast w 1/4 – ze źródeł zagranicznych.

Powyższe dane muszą budzić niepokój. Jeśli do przewidywanych w budżecie potrzeb pożyczkowych netto na poziomie 82 mld zł dodamy potrzeby pożyczkowe innych segmentów sektora finansów publicznych, to prawdopodobieństwo dojścia całkowitych potrzeb pożyczkowych do 90-100 mld zł jest znaczne, w gruncie rzeczy niemal pewne.

Taką sytuację mamy mieć pomimo zaplanowanych dużych przychodów z prywatyzacji. Te liczby potwierdzają, jak ogromny ma być w 2010 r. deficyt sektora finansów publicznych. Ze wzrostem tego deficytu rząd idzie znacznie dalej niż dotychczasowe (jak się okazuje mało realistyczne) podpowiedzi ze strony partii opozycyjnych. Wcześniejsza bardzo zdecydowana ich krytyka okazała się tylko polityczną retoryką. Polska miała też nie iść drogą Węgier. Istotnie nie idziemy ta drogą, bo Węgry w trakcie kryzysu silnie obniżają deficyt, a my silnie go podwyższamy.

Z punktu widzenia inwestorów istotne znaczenie ma również zapowiedziana przez resort finansów wysokość potrzeb pożyczkowych brutto na 2010 r. Planowana w tym zakresie kwota ma wzrosnąć do 203,8 mld zł ze 163,2 mld zł w tym roku. W związku z tym powstaje pytanie, czy pozyskanie takiej ilości środków na rynku na relatywnie korzystnych warunkach będzie realne, biorąc pod uwagę, że wymagałoby to emisji na poziomie 17 mld zł miesięcznie. Z dużym prawdopodobieństwem można zakładać, że nie uda się osiągnąć tego celu bez znacznego wzrostu kosztów obsługi długu, być może większego niż zakłada to projekt budżetu.

Wysoki deficyt, w połączeniu z właściwie sztywną stroną wydatkową budżetu, zawsze rodzi pokusę wzrostu podatków, co niekorzystnie odbiłoby się na sytuacji przedsiębiorców. Z drugiej strony wysoki deficyt, powodujący wzrost potrzeb pożyczkowych państwa, może ograniczyć dostęp firm do kredytów, a przez to ograniczyć ich możliwości inwestycyjne. Chociaż dotychczas efekt wypychania prywatnych inwestycji przez potrzeby pożyczkowe państwa był ograniczony, to nie można wykluczyć, iż w przypadku tak znaczącego podniesienia poziomu deficytu efekt ten ulegnie jednak wzmocnieniu. Z punktu widzenia przedsiębiorstw najlepszym rozwiązaniem byłoby równoważenie budżetu poprzez cięcie mniej nieefektywnych czy też nieefektywnych wydatków.

Budżet zadaniowy
Na mocy ostatnich rozwiązań ustawowych zdefiniowane zostało pojęcie „układu zadaniowego” wraz z zasadami i trybem sporządzania budżetu państwa w tym układzie. Dotychczasowy postęp w tym zakresie wart jest odnotowania, chociaż pożądane jest dalsze przyspieszenie prac nad doskonaleniem budżetu zadaniowego. Będzie to miało kapitalne znaczenie dla zracjonalizowania wydatków publicznych, gdyż dziś nadal niewiele wiemy o wskaźnikach ich efektywności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie odpowiednich mierników musi się odnosić do właściwie sformułowanych zadań i celów.

Z punktu widzenia przedsiębiorców szczególnie istotna jest funkcja 6 w budżecie zadaniowym, tj. koordynacja polityki gospodarczej kraju. W ramach tej funkcji wyszczególniono 11 zadań, spośród których najważniejsze to m.in.: zadanie 6.1. Wzrost konkurencyjności gospodarki; zadanie 6.2. Bezpieczeństwo gospodarcze państwa oraz zadanie 6.12. Ochrona konkurencji i konsumentów. W ramach każdego z tych zadań formułuje się cele, które następnie są operacjonalizowane poprzez ustalenie odpowiednich wskaźników i ich wartości docelowych. Niestety okazuje się, że po raz kolejny większość z mierników budżetu zadaniowego to mierniki produktu, a także, iż po raz kolejny nie sformułowano mierników dla funkcji jako takiej. Niepokojące jest również to, iż dla tak ważnych kwestii jak m.in. poprawa jakości regulacji gospodarczych (podzadanie 6.1.1.) zaproponowano wyłącznie jeden wskaźnik – czas rejestracji działalności gospodarczej, który ma zmniejszyć się o jeden dzień: z 31 w 2009 r. do 30 w 2010 r., następnie w 2011 r. w przypadku osoby fizycznej ma to być maksymalnie 3 dni, a w 2012 r. jeden dzień. Szkoda, że w ramach tego podzadania nie uwzględniono tych wskaźników, które są obecne chociażby w Krajowym Programie Reform na lata 2008-2011. Jeśliby cele państwa identyfikować na podstawie zapisów budżetu zadaniowego i jego wskaźników, to niestety nie ma tam żadnych mierników, które odnosiłyby się bezpośrednio do jakości prawa i zasad dobrego rządzenia. Poważne wątpliwości budzi w tym kontekście fakt, iż na przykład większość mierników w ramach funkcji 1 (zarządzanie państwem) to mierniki opisujące procent wykonania budżetu na dane zadania i podzadania; tego rodzaju mierniki nie opisują jednak w żaden sposób celów tychże zadań.

Oprócz działań w ramach funkcji 6 na rzecz poprawy środowiska prowadzenia biznesu w Polsce, temu celowi mają służyć również zadania wpisane do funkcji 21 (planowanie strategiczne oraz obsługa administracyjna i techniczna), a odnoszące się do sprawności administracyjnej najważniejszych inspekcji oraz urzędów, które w znaczącej mierze zajmują się obsługą przedsiębiorców. Niestety analiza wskaźników dla tej funkcji pokazuje, jak daleka droga jeszcze została do przebycia w celu implementacji w ustawie budżetowej logiki budżetowania poprzez cele. W ramach zadania 21.1 (koordynacja merytoryczna działalności, planowania strategicznego i operacyjnego) można odnaleźć chociażby takie wskaźniki jak na przykład ocena wykonania budżetu przez NIK (dla Kancelarii Senatu), a także ocena opisowa kierownictwa (dla Ministerstwa Skarbu Państwa). Niestety podobnie błędne wskaźniki zostały zaproponowane w obszarach, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia przedsiębiorstw. I tak, na przykład w podzadaniu 22.2.3. (współpraca na forum UE oraz współpraca międzynarodowa: dwustronna i wielostronna w obszarze środowiska/gospodarki wodnej) dla Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaproponowano wskaźnik: odsetek urzędników służby cywilnej w korpusie służby cywilnej w urzędzie, który nijak się ma do celu podzadania 22.2.3. Przykładowo właściwym wskaźnikiem rezultatu dla tego podzadania mogłaby być liczba krajów, do których Polska może eksportować produkty rolno-spożywcze, co jednoznacznie opisywałoby skuteczność działań MRiRW i MŚ, a także efektywność współpracy pomiędzy tymi organami.

Kwestii budowy infrastruktury transportowej poświęcona jest funkcja 19 (budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej). Istotne znaczenie dobrej jakości infrastruktury dla prowadzenia działalności gospodarczej nie wymaga komentarza. Niestety zapisy tej funkcji, a przede wszystkim sposób definiowania zadań i ich mierników, budzi poważne wątpliwości. Zaproponowane mierniki to znowu przede wszystkim mierniki produktu, takie jak np. liczba kilometrów autostrad, a przecież państwu nie powinno chodzić jedynie o samo budowanie autostrad (zbudowane kilometry – wskaźnik produktu), ale również o to, czy ktoś będzie chciał z tych autostrad korzystać (natężenie ruchu, oszczędności wyrażone w jednostkach pieniężnych – wskaźniki rezultatu), a także czy na przykład w terenach wzdłuż autostrady malało będzie bezrobocie (wskaźnik oddziaływania). Bez uwzględnienia wskaźników rezultatu i oddziaływania budżetowanie zadaniowe ma umiarkowany sens, co dobrze widać na powyższym przykładzie w ramach funkcji 19. Co więcej, w ramach tej funkcji nie ma wskaźników, które mierzyłyby jakość infrastruktury transportowej, ale z punktu widzenia przedsiębiorstw, takich jak chociażby średni czas przejazdu (danej trasy, kilometra, itp.), czy też odsetek przedsiębiorców wskazujących na niskiej jakości infrastrukturę jako na główną barierę w lokowaniu inwestycji. Brak właściwych wskaźników w tej funkcji może oznaczać, iż znaczące fundusze przeznaczane na budowę infrastruktury nie będą właściwie wykorzystywane.
Podsumowanie
Projekt budżetu państwa na 2010 r. został przygotowany w warunkach znacznego kryzysu w gospodarce światowej, w sektorze finansowym wręcz głębokiego. Wprawdzie w ostatnich tygodniach mamy do czynienia z sygnałami świadczącymi o poprawie sytuacji w kluczowych segmentach rynku finansowego, ale są one niejednoznaczne. Trudno zatem na tym etapie precyzyjnie ocenić, czy można mówić o wyraźnym i trwałym ożywieniu koniunktury.

Wobec powyższych uwarunkowań planowanie przyszłorocznego budżetu musiała cechować ostrożność w formułowaniu założeń makroekonomicznych i przewidywanych na tej podstawie dochodów. Wobec tych założeń, prawdopodobieństwo wystąpienia silnych napięć w budżecie będzie prawie na pewno mniejsze w 2010 r., niż było w tym roku.

W omawianym kontekście bardzo ryzykowne jest oparcie finansowania znacznej części deficytu na przychodach z prywatyzacji. W przypadku fiaska tego planu przekroczenie przez dług publiczny progu 55 proc. PKB stałoby się faktem. A i bez tego przekroczenia proponowany bardzo duży deficyt sektora finansów publicznych w 2010 r. i przez kilka następnych lat zagraża perspektywom wzrostu gospodarczego.

Polska w niebezpieczny sposób brnie w dług publiczny, bo o wiele więcej niż oficjalny deficyt kasowy zwiększą się potrzeby pożyczkowe państwa. Rynki finansowe zareagowały spokojnie na propozycje rządowe, ale ryzyko znacznych zaburzeń na rynkach długu publicznego i walutowym z tego powodu istnieje nadal. Zmniejszyć wydatnie może je tylko wiarygodna ścieżka, pokazująca jak sposób Polska zamierza ograniczyć deficyt całego sektora finansów publicznych w najbliższych latach. Tego brakuje w projekcie budżetu. W dodatku, Polska ponownie została objęta procedurą nadmiernego deficytu przez Komisję Europejską z powodu wysokiego deficytu w 2008 r. I to też obliguje władze do wyraźnej redukcji deficytu do końca 2012 r. Z kolei wejście Polski na taką ścieżkę jest niezbędnym warunkiem, aby nasz kraj ponownie mógł przymierzyć się do przyjęcia wspólnej waluty w ciągu najbliższych lat. Przy obecnym poziomie deficytu możliwość taka odsuwa się na lata.

Niepowodzeniem rządu w ramach planowania przyszłorocznego budżetu jest brak jakichkolwiek propozycji zmian strukturalnych w finansach publicznych. Dodatkowo mamy do czynienia z sytuacją, w której wzrost wydatków dwukrotnie przekracza przewidywany wzrost dochodów. Takie podejście nie rokuje dobrze szybkiemu wyjściu z obecnych kłopotów. Polska ma od lat problemy ze zrównoważeniem finansów publicznych w cyklu koniunkturalnym. W naszym przypadku oznacza to konieczność zejścia z deficytem strukturalnym całego sektora finansów publicznych do poziomu 1 proc. PKB; jest to tzw. średniookresowy cel fiskalny uzgodniony z Komisją Europejską. Domagamy się przedstawienia przez stronę rządową planu realizacji tego celu.

Strona pracodawców Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych
Warszawa, wrzesień 2009 r.