Zmiany w ustawie Prawo bankowe - spready

Proponowane w założeniach projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo bankowe (dalej: projekt) zmiany mają na celu - w zamierzeniu inicjatorów - zapewnienie szczególnej ochrony konsumentom, którzy zawarli z bankami zabezpieczone hipotecznie umowy kredytowe w walutach obcych, poprzez eliminację tzw. spreadu walutowego w trakcie spłaty tych kredytów. Projekt zakłada odejście od obecnie obowiązujących zasad przeliczania kursu walut obowiązujących w danym banku na rzecz tzw. „średniego kursu NBP z dnia poprzedzającego dzień wypłaty kredytu lub dzień spłaty raty, jego części lub całości". Ponadto projekt zakłada dodatkową możliwość dokonania spłaty raty, części lub całości kredytu w walucie, w której kredyt został zaciągnięty, bez konieczności przewalutowywania go według kursu obowiązującego w banku.

Tytułem wstępu, należy zauważyć, że w naszej ocenie wątpliwym jest, czy podjęta przez Ministra właściwego do spraw gospodarki inicjatywa zmian w ustawie - Prawo bankowe pozostaje w zgodzie z ustawą o działach administracji rządowej. Zgodnie z tą ustawą, dział „Instytucje finansowe" (art. 5 pkt. 7 w zw. z art. Art. 12 ) znajduje się w zakresie działania Ministra właściwego do spraw instytucji finansowych. Oznacza to, jak się wydaje, że w odniesieniu do tego właśnie działu, Minister właściwy do spraw gospodarki - którego zakres kompetencji określony jest w art. 9 i nie obejmuje swoim zakresem instytucji finansowych - nie może samodzielnie podejmować inicjatyw legislacyjnych. Powyższa konstatacja wynika z podstawowej reguły, jaką jest zasada legalizmu, polegającej na tym, iż organ państwowy może działać tylko i wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego.

PKPP Lewiatan stoi również na stanowisku, że rozwiązania zaproponowane w projekcie mogą być sprzeczne z regulacją konstytucyjną oraz prawa dewizowego.

 

Sprzeczność projektu z Konstytucją:

PKPP Lewiatan pragnie zwrócić uwagę na fakt, iż proponowane w projekcie rozwiązania, prowadzą do ograniczenia wolności gospodarczej. Mając to na uwadze, a także fakt, że zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, należy rozważyć, czy cel przedmiotowego projektu, jakim jest ochrona konsumentów w sposób wystarczający spełnia przesłankę „ważnego interesu publicznego". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że z nadużyciem rozumienia „ważnego interesu publicznego" mamy do czynienia wówczas, gdy przyjęty dla ochrony określonych dóbr - w tym przypadku ochrony konsumentów - środek jest nieuzasadniony, ponieważ można przyjąć inne rozwiązania zapewniające realizację zadań ochrony tych samych dóbr, nie ograniczając jednak swobody działalności gospodarczej. Mając to na uwadze, oraz przyjmując, że istotnie głównym założeniem proponowanych zmian ma być ochrona konsumentów, zdaniem PKPP Lewiatan, po pierwsze, działania legislacyjne winny być podjęte przede wszystkim w ustawie o kredycie konsumenckim, nie zaś w prawie bankowym, które to przecież reguluje stosunki prawne nie tylko pomiędzy bankiem a konsumentem, lecz także innymi podmiotami prawa, w tym między przedsiębiorcami. Po drugie zaś, działania te mogły by mieć mniej dotkliwy charakter, a zatem nie powinny dążyć do ograniczania swobody działalności gospodarczej, jak również swobody umów.

Zdecydowanego komentarza w kwestii zgodności z Konstytucją wymagają także proponowane w projekcie przepisy przejściowe. Zgodnie z nimi, wprowadzone do prawa bankowego przepisy art. 75 b) oraz 75 c) będą miały zastosowanie również do umów zawartych, a nie wykonanych w dniu wejścia w życie nowelizacji. Przedstawiona propozycja budzi zdaniem PKPP Lewiatan bardzo poważne wątpliwości. Należy zauważyć, iż regulacja ta narusza jedną z najbardziej podstawowych, pochodzących jeszcze z prawa rzymskiego, a obecnie wywodzącej się z art. 2 Konstytucji zasady o nieretroaktywności prawa. Zasada ta stanowi istotny element demokratycznego państwa prawnego i wielokrotnie była przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz innych sądów powszechnych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada niedziałania prawa wstecz nakazuje, "by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych"[1]. Odejście od tej zasady możliwe jest wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli przemawiają za tym inne zasady konstytucyjne albo też, jeżeli skutkiem działania ustawy wstecz, będzie polepszenie sytuacji adresatów norm zmieniających. Jednocześnie wydaje się jednak, że nie można się ograniczyć tylko do dbałości o jedną kategorię podmiotów, bez dbałości o interesy innych podmiotów. Konieczne jest zatem wyważenie wszystkich wchodzących w grę interesów. Jakkolwiek projektowana zmiana wprowadza polepszenie sytuacji kredytobiorców - konsumentów, to jednak, należy to wyraźnie podkreślić, wraz z tą zmianą, co potwierdza również treść Oceny Skutków Regulacji, nastąpi pogorszenie sytuacji banków, w stosunku do sytuacji uregulowanej do tej pory. W opinii PKPP Lewiatan w przedmiotowej sytuacji brak jest podstaw, które uzasadniałyby zastosowanie nowelizowanych przepisów z mocą wsteczną. Projektowane zmiany, nie wskazują bowiem na podstawę wynikającą z innych norm prawnych (poza częściowym odniesieniem się do ustaw konsumenckich), która uzasadniałyby odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz w odniesieniu do uprawnień banku, nabytych przez dniem wejścia w życie tych zmian, na podstawie zawartych wcześniej - zgodnie z obowiązującym prawem - umów kredytowych w zakresie kredytów walutowych.

Należy również wskazać, co potwierdza bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że wyjątek od treści zasady „lex retro non agit" powinien być połączony z zastosowaniem odpowiedniej vacatio legis, tj. okresu, w którym będzie możliwe odpowiednie przygotowanie się adresatów norm prawnych do nowych regulacji[2]. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że wprowadzony w projekcie, 14 - dniowy okres vacatio legis przy uwzględnieniu utraty przez banki nabytych praw, wynikających z zwartych umów kredytowych, należy ocenić jako zbyt krótki i prowadzący do naruszenia reguł przyzwoitej legislacji wynikających z zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Projekt nie uwzględnia bowiem konieczności wprowadzenia przez banki odpowiednich zmian do umów oraz przeprowadzenia w tym zakresie wewnętrznego procesu legislacyjnego, który doprowadzi do dostosowania obowiązujących w bankach umów, regulaminów i innych aktów odnoszących się do kredytów walutowych zabezpieczonych hipotecznie, do treści nowych przepisów prawa bankowego w tym zakresie.

Pragniemy wreszcie zwrócić uwagę na fakt, że pozbawienie z mocą wsteczną słusznie nabytych uprzednio przez banki - na podstawie zawartych zgodnie z przepisami umów - praw, prowadzi z kolei do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. W związku z tym, również i w tej sytuacji, rozważenia wymaga, czy wprowadzenie zmian naruszających ww. zasadę ma uzasadnienie w świetle innych norm lub zasad konstytucyjnych, oraz czy nie istnieje inna możliwość realizacji celów projektu nie naruszająca praw nabytych przez banki. Zadaniem PKPP Lewiatan brak jest takiego uzasadnienia.

 

 

Sprzeczność projektu z prawem dewizowym:

Zdaniem PKPP Lewiatan proponowane w projekcie rozwiązania mogą także naruszać podstawową zasadę obrotu gospodarczego, jaką jest zasada swobody obrotu dewizowego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy prawo dewizowe, dokonywanie obrotu dewizowego - w szczególności obrotu wartościami dewizowymi w kraju jest dozwolone, z zastrzeżeniem ograniczeń: 1) określonych w art. 9 ustawy prawo dewizowe, w zakresie których nie udzielono zezwoleń dewizowych, o których mowa w art. 5, oraz 2) wprowadzonych na podstawie art. 10 tej ustawy (określającego katalog przesłanek ograniczenia obrotu dewizowego z zagranicą). Jednocześnie ograniczeń określonych w art. 9 nie stosuje się do obrotu dewizowego dokonywanego z udziałem banków lub innych podmiotów mających siedzibę w kraju, w zakresie działalności podlegającej nadzorom: bankowemu, ubezpieczeniowemu, emerytalnemu lub nad rynkiem kapitałowym, sprawowanym na podstawie odrębnych przepisów, prowadzonej przez te podmioty na rachunek własny lub rachunek osób trzecich uprawnionych na podstawie ustawy lub zezwolenia dewizowego do dokonania obrotu dewizowego podlegającego tym ograniczeniom. Mając powyższe na uwadze, wprowadzenie rozwiązania polegającego na zakazie wprowadzania do umowy kredytu postanowień regulujących zagadnienia objęte sferą powyższej zasady swobody obrotu dewizowego, może zatem stać w sprzeczności ze wskazaną regulacją.

Uwagi szczegółowe:

Jak już wskazano, projekt odnosi się przede wszystkich do kredytobiorców, będących konsumentami, albowiem jak wynika z treści uzasadnienia, zmiany mają na celu ochronę praw konsumentów, będących stroną umów kredytowych, których przedmiotem jest kredyt walutowy zabezpieczony hipotecznie. Autorzy założeń do nowelizacji wskazują, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym również rekomendacja KNF S (II) odnosząca się do praktyk w zakresie ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie, nie zabezpieczają w sposób odpowiedni kredytobiorców kredytów zaciągniętych w walutach obcych przed ryzykiem związanym ze spreadem walutowym. Jednakże proponowane zmiany mają zostać wprowadzone w części ustawy - Prawo bankowe regulującej wykonywanie przez banki czynności bankowych polegających na udzielaniu kredytów i pożyczek, jako ogólne reguły odnoszące się do kredytów walutowych zabezpieczonych hipotecznie i udzielanych przez banki. Przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki projekt nie określa, czy zmiany te będą miały zastosowanie wyłącznie do konsumentów, czy też do innych podmiotów, będących kredytobiorcami kredytów walutowych. Brak jest bowiem w treści przedstawionego projektu wskazania literalnego brzmienia proponowanych przepisów, które w drodze tej nowelizacji miałyby zostać dodane do ustawy - Prawo bankowe. Z treści projektowanych - art. 75 b) oraz 75 c) nie wynika, czy przepisy te odnosić się będą wyłącznie do konsumentów. Powyższe powoduje, iż proponowane zmiany najprawdopodobniej będą miały zastosowanie do wszystkich kredytobiorców, a więc nie tylko konsumentów, ale również w stosunku do klientów instytucjonalnych czy przedsiębiorców, mimo że z treści uzasadnienia projektu wynika, że celem nowelizacji jest zapewnienie prawidłowej ochrony praw i interesów konsumentów. Brak precyzyjności w tym zakresie powinien zostać usunięty poprzez wyraźne określenie podmiotów, do których ww. przepisy mają zastosowanie, chyba że założeniem ich autorów jest to, by zmiany te odnosiły się do każdego kredytobiorcy niezależnie od tego, czy jest on konsumentem czy nie.

Projektowany art. 75 b) budzi ponadto wątpliwości, z uwagi na to, że niejasnym jest czy postanowienie: „ do przeliczenia spłaty rat kredytu , jego części lub całości stosuje się średni kurs NBP z dnia poprzedzającego dzień spłaty „ dotyczy także przeliczania odsetek, a poza tym, czy za dzień spłaty należy uważać dzień faktycznej spłaty czy też umowny termin płatności raty. W związku z tym, PKPP Lewiatan pragnie podkreślić, że konieczne jest doprecyzowanie tych kwestii.

Należy także podkreślić, że przedstawiony projekt nie zawiera informacji odnoszącej się do tego, w jaki sposób kredytobiorca będzie dokonywał wyboru sposobu spłaty kredytu zaciągniętego w walucie obcej, tj., w jaki sposób będzie dokonywał wyboru reguł określonych w art. 75 b) i 75 c) projektowanej zmiany. Projekt bowiem nie precyzuje, czy decyzja w tym zakresie będzie zawsze należała do klienta, który przed dokonaniem spłaty raty, części lub całości kredytu będzie decydował o zastosowaniu reguły, i przy spłacie rat będzie miał nieograniczony wybór spośród tych dwóch reguł, czy też kwestie te powinny zostać uregulowane w umowie kredytowej - a jeżeli tak, to w jaki sposób. Wobec powyższego, proponowane zmiany powinny zostać doprecyzowane w taki sposób, ażeby zarówno dla kredytobiorców - konsumentów, jak również banków, sposób zastosowania projektowanych zmian nie budził wątpliwości.

Odnosząc się wreszcie do wcześniej analizowanych przepisów przejściowych, które zdaniem PKPP Lewiatan należy uznać za niezgodne z Konstytucją, pragniemy także zauważyć, że proponowana regulacja budzi nadto szereg innych wątpliwości. Przyjmując, iż projektowane zmiany w zakresie spłat rat, części lub całości kredytów udzielonych w walucie obcej i zabezpieczonych hipotecznie odnosiłby się również do umów kredytowych zwartych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, istotnym jest ustalenie, w jaki sposób przepisy tej ustawy miałyby zastosowanie do tych umów. Projektowane bowiem przepisy przejściowe nowelizacji nie określają, czy będą miały zastosowanie wprost, czy też konieczne będzie zawarcie stosownych aneksów do umów już obowiązujących, a niewykonanych w dniu wejścia w życie ustawy. Jeśli będą one miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a wydaje się, że takie jest założenie autorów nowelizacji, to powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści przepisów prawa bankowego tak, by nie budził wątpliwości sposób zastosowania przez adresatów norm prawnych tych regulacji i nie prowadził do powstania stanu niepewności prawnej. Należy podkreślić, że z chwilą wejścia w życie projektowanych zmian, aktualnie obowiązujące postanowienia umów kredytowych będą sprzeczne z treścią projektowanych norm prawnych, a zatem będzie istniała konieczność dostosowania stanu faktycznego do stanu prawnego wynikającego z tej nowelizacji. Powyższa sytuacja nastąpi zwłaszcza w przypadku umów kredytowych z konsumentami, z uwagi na fakt, że wiążą się one z wypełnianiem w stosunku do tych klientów obowiązków informacyjnych wynikających z innych bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i z ochrony ich interesów. Nadto pojawia się wątpliwość, czy w przypadku „umowy nie wykonanej (dorozumianie: choćby w części) w dniu wejścia w życie ustawy", zastosowanie kursu NBP dotyczyć będzie tylko niewypłaconej jeszcze części kredytu, czy też skutkować będzie zniweczeniem wcześniej dokonanego częściowego przeliczenia kwoty już spłaconej (wypłaconej).

 

Uwagi końcowe:

PKPP Lewiatan zwraca uwagę na niekonsekwencje i niedoskonałości uzasadnienia ekonomiczno-finansowego proponowanej regulacji.

W Tabeli 3 (s. 13 OSR) w określaniu oczekiwanego wpływu projektowanej regulacji nie uwzględniono:

a/ możliwego podniesienia marż kredytowych przez banki dla zrekompensowania obniżonej rentowności produktu, jakim są dewizowe kredyty hipoteczne. Dla niektórych banków takie produkty stanowią jedną z podstaw działalności operacyjnej i trudno wyobrazić sobie brak działań rekompensujących z ich strony po wprowadzeniu proponowanej regulacji. Z kolei inna część banków może się zacząć wycofywać z udzielania dewizowych kredytów hipotecznych wobec zmniejszonej ich opłacalności, obniżając w ten presję konkurencyjną na pozostające w tej sferze banki i ułatwiając im w ten sposób podnoszenie marż. Nieuwzględniony w Tabeli 3 wpływ będzie wiec jednoznacznie negatywny: podwyższenie marż bankowych i zmniejszenie konkurencji

b/ faktu, że wprowadzenie poszerzonej możliwości (tj. na mocy ustawy, wymuszając w ten sposób darmowe anektowanie umów) spłat rat i odsetek bezpośrednio w dewizach oznaczać będzie zwielokrotnienie popytu na wartości dewizowe w Polsce. Projektodawcy nie zrobili tu żadnego szacunku, ile miliardów franków szwajcarskich w gotówce musiałoby być sprowadzonych do Polski, aby obsłużyć zwiększony popyt w rozliczeniach pomiędzy bankami a kredytobiorcami (abstrahujemy tu od innych walut). O ile wartość kredytów dewizowych wynosiła 139,3 mld zł (s.3 OSR), to przy konserwatywnych założeniach, że 2/3 jest we franku, przeciętna stopa procentowa kredytów wynosi 4%, zapadalność 10 lat, prędkość obrotu wyniosłaby 4 cykle rocznie, a tylko połowa klientów chciałaby płacić w gotówce, roczne zapotrzebowanie wyniosłoby ok. 3,3 mld zł, czyli blisko 1,1 mld CHF. OSR nic nie mówi o wpływie takiej kwoty na Polski bilans płatniczy, dług publiczny, zadłużenie. Odwrotnie, autorzy OSR twierdzą, że brak jest wpływu proponowanej regulacji na finanse publiczne.

c/ kosztów zakupu przez kredytobiorców zwiększonej ilości dewiz dla rozliczeń z bankami. W oczywisty sposób w Tabeli 3 pominięto interes właścicieli kantorów - zwiększony obrót na rzecz kredytobiorców zapewni im zwielokrotnienie masy spreadu walutowego na wymianie. Być może spready na najbardziej popularnej walucie, CHF, zostaną powiększone, kosztem kredytobiorców.

d/ społecznego kosztu technicznego obrotu wielomiliardowej kwoty CHF na trasie kantory-kredytobiorcy-banki-NBP-kantory dla obsługi skutków proponowanej regulacji. Oczywiście, w odpowiednim stopniu ten wzmożony ruch będzie dotyczył także EUR i USD.

PKPP Lewiatan podziela opinie wielu ekonomistów, że ekspansja kredytów dewizowych niesie za sobą zwiększone ryzyko kredytowe w kraju o reżimie płynnego kursu walutowego. W szczególności ostrożności wymagają kredyty detaliczne, w tym hipoteczne dla osób o niższych dochodach. PKPP Lewiatan docenia wysiłki regulatorów finansowych w Polsce, w szczególności KNF, na rzecz kontrolowania tego ryzyka. Proponowana regulacja, może wbrew zamierzeniom wnioskodawców, bądź też przy ich nieświadomości, idzie całkowicie wbrew polityce ostrożnościowej wdrażanej od lat przez instytucje państwowe w Polsce. Gdyby efekty takiej regulacji okazałyby się zgodnie z oczekiwanymi przez Ministerstwo Gospodarki, gwałtownie wzrosłaby opłacalność kredytów hipotecznych w dewizach, kosztem złotowych.

Z powyższych względów PKPP Lewiatan jest zdania, że właściwym wyborem opcji regulacyjnych przedstawionych w Tabeli 4 OSR (s.14), jest powstrzymanie się od regulacji, bądź też samoregulacja lub autoregulacja. Zaproponowany projekt budzi wielorakie wątpliwości prawne - zwłaszcza na tle jego zgodności z Konstytucją - opisane powyżej, a także jest błędny ekonomicznie i niezgodny z polityką ostrożnościową państwa.

 

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, 21 grudnia 2010 r.



[1] orz. z 22.8.1990 r., K 7/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 5, s. 51

[2] wyr. z 25.11.1997 r., K 26/97, OTK 1997, Nr 5-6, s. 64