Ocena rządoych prognoz wybranych wskaźników makroekonomicznych i projektu budżetu na 2013 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, na podstawie przedstawionych przez stronę rządową prognoz wybranych wskaźników makroekonomicznych i projektu budżetu na 2013 r., PKPP Lewiatan przedstawia stanowisko w sprawach określonych w art. 3 ust. 9 ustawy.

Krokiem we właściwym kierunku i wyrazem realizmu jest dokonana przez rząd rewizja podstawowych założeń makroekonomicznych na rok 2013. Oczekiwali tego analitycy i środowiska biznesowe praktycznie już w kilka tygodni od przyjęcia w czerwcu 2012 roku przez rząd założeń budżetowych na 2013 w ich pierwotnym kształcie. Nowy zestaw założeń, odzwierciedla dużo gorszy rozwój wypadków w strefie euro, wywołujący spadek popytu w tych krajach, będących odbiorcą ok. 55% polskiego eksportu.
Wzrost gospodarczy, stanowiący podstawę nowej prognozy budżetowej założono teraz na niższym poziomie (2,2 zamiast 2,9%, jak w czerwcu), podobnie wzrost zatrudnienia (o 0,2 zamiast 0,6%) i realnych plac w gospodarce narodowej (1,9 wobec 2,8%). Jednocześnie założono większe bezrobocie (13% na koniec 2013 roku zamiast 12.4%) przy utrzymaniu inflacji konsumpcyjnej na tym samym rocznym poziomie 2,7%. W rezultacie poziom deficytu budżetu centralnego ma być minimalnie wyższy niż szacowano w czerwcu i sięgnąć 35,6 mld zł. Dochody i wydatki budżetowe mają wzrosnąć równomiernie o 1,9% ponad wielkości planowane na 2012, czyli - co należy podkreślić - mają się zmniejszyć zarówno w relacji do PKB, jak i w kategoriach realnych tj. po uwzględnieniu inflacji.

W opinii PKPP Lewiatan, nadal niektóre założenia makroekonomiczne wydają się nadmiernie optymistyczne. Dotyczy to najbardziej stopy inflacji (ale to jest tradycyjna już „poduszka bezpieczeństwa" założona dla niedoszacowania przyszłych wpływów podatkowych), ale też prognozowanej stopy wzrostu PKB i - w jeszcze większym stopniu - sytuacji na rynku pracy.
W przypadku wzrostu gospodarczego dynamika 2,2% mieści się w górnym przedziale obecnego konsensusu rynkowego, a zdecydowanie należy oceniać, że bilans ryzyka wychylony jest w stronę większego prawdopodobieństwa gorszego rozwoju sytuacji. Nadmiernie optymistyczna prognoza wzrostu gospodarczego skutkuje prognozą wyższych przychodów budżetowych i (przy założonym poziomie deficytu) ustaleniem planu wydatków na odpowiednio wyższym poziomie.

PKPP Lewiatan rozumie, że powyższe jest świadomą intencją rządu. Dążenie do utrzymania cięć nominalnych wydatków budżetowych na możliwie umiarkowanym poziomie, pomimo wymogu pilnego równoważenia finansów publicznych w związku z zobowiązaniami wobec Komisji Europejskiej i zbliżaniem się do progów oszczednościowych, jest bardziej akceptowalne społecznie. Tylko przyjmując takie podejście można uznać zasadność nadmiernie optymistycznej prognozy wzrostowej, odbiegającej zresztą od dotychczasowej praktyki - np. na 2012 rząd zakładał b. konserwatywnie tylko 2,5% wzrostu, dużo poniżej ówczesnego konsensusu rynkowego. Dodatkowym argumentem za przyjęciem takiej zasady budowy budżetu na trudny 2013 rok jest dążenie do uniknięcia wprowadzenia gospodarki, poprzez nadmierne cięcia wydatków, w „korkociąg" cięć, osłabienia popytu, wzrostu bezrobocia, spadku aktywności gospodarczej, spadku dochodów budżetowych - aż do dalszych cięć. W dużym stopniu jest to obecny przypadek wielu krajów UE, szczególnie jej południa.

Nadal tradycyjnie najbardziej optymistycznie szacowaną wielkością jest wysokość bezrobocia rejestrowanego. W budżetach za okres 2011 i 2012 wykonanie od zapisu prognozowanego odbiegało co najmniej o 1,5 pkt. procentowego. Trudno przyjąć za realną 13% prognozę stopy bezrobocia na koniec 2012 roku, nie mówiąc już o takiej samej wielkości na koniec 2013 roku. Prostą drogą prowadzi to do zawyżania przyszłej bazy podatkowej.

Zdecydowanym optymizmem odznacza się prognoza dochodów w 2013 roku. Projekt zakłada prawdziwe odrodzenie wpływów z podatków dochodowych i przewiduje w szczególności, że dochody podatkowe ogółem wzrosną aż o 5,1% (przy tylko 2,2 % realnego wzrostu gospodarczego i 2,5% deflatorze PKB, skąd nominalny wzrost PKB ma wynieść 4,7%). Sam podatek dochodowy od firm ma przynieść budżetowi aż o 3,0 mld zł (tj. 11,3%) więcej niż przewidywane wykonanie 2012 roku, a od osób fizycznych o 2,5 mld zł (6,2%) więcej. Należy podkreślić, że całość strony dochodowej ma się powiększyć nominalnie tylko o całkiem realistyczne 2,4%, co związane jest z rozsądnym planowaniem przyszłorocznych dochodów niepodatkowych - w szczególności dywidend z firm państwowych oraz wypłaty z zysku NBP (której prawdopodobnie jednak w ogóle nie będzie, zważywszy kształtowanie się kursów PLN wobec USD i EUR w 2012 roku).

PKPP Lewiatan wyraża wątpliwość co do realności zaplanowanych w projekcie budżetu dochodów podatkowych, w szczególności CIT i PIT. Sytuacja na rynku pracy oraz dynamika gospodarcza nie upoważnia do planowania takich przyrostów. W pewnym stopniu to zastrzeżenie podnieść należy także wobec najważniejszej kategorii dochodów - podatku VAT. Wobec braku działań poszerzających bazę podatkową, przy danej dynamice PKB (2,2), danej dynamice spożycia prywatnego (2,2%) oraz stóp inflacji, osiągnięcie przyrostu w wysokości 13 mld zł (ponad 4%) również wydaje się nadmiernie optymistyczne.

Zupełną tajemnicą pozostają prognozy rządu dotyczące wzrostu o ponad 24% dochodów z opłat, grzywien, odsetek i innych dochodów niepodatkowych. Wyjaśnienia zawarte w pkt. 4.4 uzasadnienia nie zawierają informacji niezbędnych do oceny ryzyka nieosiągnięcia takich dochodów.
Powyższe wątpliwości wzmocnione są analizą dotychczasowego wykonania budżetu po 7 miesiącach 2012 roku. Obserwujemy niewykonywanie planu dochodów podatkowych. Wygląda, że baza podatkowa prawdopodobnie została uszczuplona w większym stopniu, niż to sobie wyobrażamy obecnie, a do końca 2012 roku może być jeszcze gorzej. Głębokie obniżenie poziomu zapasów w przedsiębiorstwach w 2 kw. 2012 roku znamionuje nadchodzące głębsze pogorszenie koniunktury, niż uwzględniono w prognozie budżetowej.


W przypadku CIT nie jesteśmy jeszcze do końca pewni skali podatkowych skutków zapaści kilku branż w obecnym roku - budownictwa, przemysłu meblowego, farmaceutycznego i samochodowego. Zmieniają się także zachowania konsumenckie - wzrost niepewności, trudności na rynku pracy, przekładają się na nieprzewidywalny spadek sprzedaży dóbr trwałego użytku, w tym mieszań i samochodów osobowych, z odpowiednimi skutkami dla dochodów z VAT.


PKPP Lewiatan pozytywnie opiniuje dostosowania po stronie wydatkowej budżetu. Zaplanowanie realnego spadku wydatków przy zmniejszeniu relacji wydatków do PKB jest właściwą reakcją polityczną wobec konieczności stopniowego równoważenia finansów publicznych. Oczywiście ideałem byłoby stosowanie antycyklicznej polityki budżetowej, tj. zwiększaniem wydatków w czasie słabej koniunktury i cięciem wydatków w czasach dobrych dla gospodarki. Niestety, ten rząd, jak i poprzednie, nie oparł się pokusie maksymalizacji wydatków, w tym socjalnych, także w okresie szybkiego wzrostu gospodarki. Teraz ryzyko polega na tym, że zamrożenie lub cięcia wydatków dodatkowo ochładzają gospodarkę i prowadza do wzrostu bezrobocia.

Docenić należy stabilizację lub zmniejszenie się zapotrzebowania pożyczkowego w 2013 roku (brutto spadek o 23,5 mld zł) i netto - stabilizacji na poziomie ok. 46 mld zł tj. tak jak w budżecie 2012, jednak powyżej ok. 38 mld zł przewidywanego wykonania. Pomoże to niewątpliwie w utrzymaniu wiarygodności średniookresowej polityki fiskalnej państwa, coraz bardziej dostrzeganej przez rynki finansowe zwłaszcza w letnich miesiącach 2012 roku. Dzięki temu właśnie Polska ma możliwość najtańszego od lat refinansowania na międzynarodowych rynkach finansowych. Niepewna jest jednak reakcja rynków na niewykonanie przez Polskę zobowiązania obniżki deficytu finansów publicznych poniżej 3% już w 2012 (ma być 3,5%) i braku zdecydowanej zapowiedzi osiągnięcia tego celu nawet w 2013 roku. Znaki zapytania powstają w związku z tym wobec oczekiwanej perspektywy zniesienia przez Komisję Europejską procedury nadmiernego deficytu (EDP) wobec Polski już w 2013 roku.
PKPP Lewiatan uważa, że zaczynają działać, szczególnie po stronie wydatkowej, liczne kroki prawne od dawna proponowane i popierane przez środowiska ekonomistów i polskiego biznesu. Należą do nich: przyjęcie reguły wydatkowej (niestety ograniczonej do nielicznych kategorii wydatków, w tym o charakterze rozwojowym), zamrożenie progów podatkowych, zniesienie niektórych ulg podatkowych. Temu samemu celowi służyły kroki do podwyższenia podatków (gł. VAT), przyjmowane niechętnie przez społeczeństwo i jako „zło konieczne" przez biznes. Kłoci się natomiast z tą filozofia zaproponowane przez rząd na 2013 kolejne radykalne (aż o 6,7%, po 8,2% w poprzednim roku) podwyższenie płacy minimalnej, wywołujące wzrost szeregu świadczeń społecznych i podwyższające koszty działalności gospodarczej.

Projekt budżetu przyjęty przez rząd jest poprawny w części wydatkowej i nadmiernie optymistyczny w części dochodowej. Będzie realny do wykonania jedynie przy spełnieniu się większości jego optymistycznych założeń. Nie wprowadzi jednak Polski w „korkociąg" cięć wydatków, osłabienia gospodarki i zmniejszania bazy podatkowej, co jest losem niektórych krajów Południa Europy.