Wyłudzenia skarbowe - uwagi do projektu z 29 sierpnia 2017 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych

Projekt ustawy zakłada m.in.:

-        dokonywanie przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej analiz ryzyka wykorzystywania banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do popełniania wyłudzeń skarbowych, w szczególności w zakresie VAT, na podstawie danych o rachunkach przedsiębiorców oraz o transakcjach między przedsiębiorcami, a także na podstawie wskaźnika ryzyka ustalonego przez izbę rozliczeniową,

-        upoważnienie Szefa KAS do zarządzenia blokady rachunków bankowych lub rachunków prowadzonych przez SKOK-i na 72 godziny, z możliwością przedłużenia tego okresu do 3 miesięcy,

-        prowadzenie udostępnianych w BIP MF wykazów podmiotów, które nie zostały zarejestrowane jako podatnicy VAT, zostały wykreślone z rejestru z urzędu bez konieczności zawiadamiania lub zostały przywrócone jako podatnicy VAT.

Jako ratio legis proponowanych rozwiązań wskazano ograniczanie luki w podatku VAT spowodowanej wyłudzeniami.

1.       W ocenie Konfederacji Lewiatan projektowane przepisy zakładają wprowadzenie kolejnego narzędzia pozwalającego na władcze, w zasadzie bezwarunkowe, stosowanie represji w stosunku do szerokiego grona podatników. Nie budzi wątpliwości, że państwo w ramach swych kompetencji powinno dysponować odpowiednimi narzędziami, które pozwalają na wyegzekwowanie prawidłowego wykonywania obowiązków podatkowych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom, jednak represyjności takich narzędzi powinno towarzyszyć adekwatne zabezpieczenie przed ich nadużyciem. Jest to szczególnie istotne, zwłaszcza dla zapewnienia odpowiedniej równowagi pomiędzy siłą oddziaływania organów państwa, a mocą obrony podmiotu podporządkowanego pod dany rygor.

2.       Wątpliwości budzą kryteria uwzględniane w ustaleniu wskaźnika ryzyka. Kryteria ekonomiczne, geograficzne czy behawioralne w swej istocie oparte są na subiektywnych przesłankach, których ocena zależy w dużym stopniu od doświadczenia w biznesie. Tym samym operacje niestandardowe, związane z zaangażowaniem znacznych środków pieniężnych w ryzykowne inwestycje gospodarcze mogą zostać zidentyfikowane przez Szefa KAS jako działania niosące ryzyko wyłudzeń skarbowych. Co w konsekwencji może wywołać negatywne skutki nawet w stosunku do uczciwych podmiotów gospodarczych. Jak bowiem w sposób transparentny usystematyzować zachowanie nietypowe w danej sytuacji (kryterium behawioralne), czy też ocenę celu transakcji w kontekście prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (kryterium ekonomiczne). Wspólnym mianownikiem ekonomicznej aktywności pozostaje maksymalizacja zysku z całej działalności. W konsekwencji, dla dobra całego planu rozwoju działalności, możliwym jest ponoszenie strat w ramach wybranych transakcji, tak by zwiększyć zysk z innych. Podobnie realizacja inwestycji pobocznej - niezwiązanej bezpośrednio z głównym kierunkiem aktywności gospodarczej, nie wyklucza, że inwestycja ta w tym konkretnym przypadku będzie logicznie uzasadniona. (przykład: Podmiot w celu zapewnienia sobie dostaw gazu ziemnego zakupił nieruchomość niezbędną do budowy magistrali gazowej, a następnie odsprzedał tę nieruchomość ze stratą dostawcy gazu. Operacja ta była niezbędna, gdyż bez tej inwestycji nie było możliwości dostawy gazu do inwestora. Jak w świetle przywołanych regulacji odczytane zostanie zachowanie przedsiębiorcy? Czy racjonalny przedsiębiorca sprzedaje nieruchomość po cenie niższej niż cena zakup?).

3.       Sprzeczne z zasadą zaufania do Państwa jest nadanie Szefowi KAS uprawnienia do blokowania rachunku bankowego przedsiębiorcy na okres 72 godzin z możliwością wydłużenia do 3 miesięcy. Jedyną przesłanką uprawniającą Szefa KAS do takiego działania jest posiadane informacji, że wyniki analizy ryzyka, wskazują, że przedsiębiorca może wykorzystywać działalność banków lub spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do celów mających związek z wyłudzeniami skarbowymi lub do czynności zmierzających do wyłudzenia skarbowego, a blokada rachunku jest konieczna, aby temu przeciwdziałać. W konsekwencji Szef KAS w oparciu o swoje statystyczne założenia wynikające z abstrakcyjnych - niejednoznacznych kryteriów - będzie dysponował możliwością blokowania rachunków bankowych przedsiębiorcy. Co więcej środek ten może dotknąć nawet te podmioty, które na swoje nieszczęście są tylko współwłaścicielem takiego rachunku. Regulacja ta rodzi patologię uznaniowości, która w swej istocie będzie przyczynkiem wielu ludzkich dramatów. Trudno bowiem polemizować z zarzutem w postaci potencjalnej możliwości popełnienia czynu zabronionego. Podatnik nie ma możliwości wykazania, iż działanie niestandardowe w biznesie nie może zostać wykorzystane do celów sprzecznych z prawem. Szef KAS występując z żądaniem blokady rachunku nie prowadzi sporu z przedsiębiorcą, a podejmuje władcze rozstrzygnięcie. Co więcej Szef KAS pozostaje sędzią w swojej sprawie, gdyż to on sam rozstrzyga przysługujący podatnikowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a od rozstrzygnięcia przysługuje przedsiębiorcy jedynie droga sądowa, co w sposób zasadniczy wydłuża czas zakończenia potencjalnego sporu.

4.       Istniejące rozwiązania w zakresie zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych - art. 33 Ordynacji podatkowej, uzupełnione o przepisy wykonawcze z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wydają się wystarczającym w zakresie adekwatnego zabezpieczenia interesu budżetu państwa. Dodatkowe poszerzenie przedmiotowych uprawnień wydaje się przejawem nieuzasadnionego fiskalizmu.

5.       Postulujemy o usunięcie z projektu uprawnień związanych z blokowaniem rachunków bankowych. Przepisy znajdują swoje odzwierciedlenie w procedurze wynikającej z Działu III, Rozdziału 3 Ordynacji podatkowej zatytułowanego „Zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych".

6.       Nie do zaakceptowania jest wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązania, które naruszy normy konstytucyjne dobrego prawa. Planowana nowelizacja nie sprzyja bowiem zaufaniu do państwa, nie chroni interesu podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Dodatkowo  pozostaje w sprzeczności z postulatem jednoznaczności prawa oraz w sposób zasadniczy nie ustanawia adekwatnego terminu w jakim podatnicy mogliby przygotować się do wejścia w życie nowych przepisów.

7.       Projekt ustawy nie zawiera odniesień do ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, której przepisy przyznają Szefowi KAS jako Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej prawo do zarządzania blokady rachunku oraz do przekazywania prokuratorowi dokumentów i  informacji o blokowanym rachunku, w celu wydania przez prokuratora postanowienia o blokadzie rachunku na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Taki stan rzeczy jest niezgodny z § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 Zasad Techniki Prawodawczej, w świetle których podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprzedza się m.in. analizą aktualnego stanu prawnego oraz ustaleniem możliwości podjęcia środków interwencji organów władzy publicznej, alternatywnych w stosunku do uchwalenia ustawy. Dlatego prace nad projektowanymi regulacjami powinny powrócić do etapu prac koncepcyjnych po to, aby uzgodnić proponowaną nowelizację z już obowiązującymi instrumentami wynikającymi z ustawy z 16 listopada 2000 r., a służącymi przeciwdziałaniu wykorzystywania sektora finansowego do popełniania przestępstw.

8.       Nie ma przy tym znaczenia, że w świetle przepisów ustawy z 16 listopada 2000 r. analiza ryzyka i blokada rachunku ma na celu zapobieżenie popełnieniu przestępstw z art. 165a lub art. 299 Kodeksu karnego, zaś w świetle projektowanej ustawy analiza ryzyka i blokada rachunku będą miały na celu zwalczanie wyłudzeń skarbowych, tj. przestępstw spenalizowanych przede wszystkim w art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 i 2, art. 56 § 1 i 2  oraz art. 76 § 1 i 2 Kodeksu karnego skarbowego, ponieważ:

a)      nie ma racjonalnych powodów, aby dostarczanie, gromadzenie i analiza informacji dotyczących rachunków i transakcji dokonywanych przez przedsiębiorców pod kątem ryzyka wykorzystywania ich do popełniania przestępstw, odbywało się w dwóch równoległych, odmiennych trybach, tj. wynikających z projektowanej ustawy i z już obowiązującej ustawy z 16 listopada 2000 r. I tak:

-        z ustawy z 16 listopada 2000 r. wynika, że banki i SKOK-i mają obowiązek przekazywania Generalnemu Inspektorowi informacji o transakcjach o wartości przekraczającej 15.000 euro oraz o transakcjach, których okoliczności wskazują, że mogą one mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu;

-        zgodnie zaś z projektowaną ustawą, banki i SKOK-i będą przekazywały do izby rozliczeniowej dane o rachunkach przedsiębiorców oraz o transakcjach między przedsiębiorcami w celu ustalenia wskaźnika ryzyka; następnie izba rozliczeniowa będzie przekazywała Szefowi KAS oraz bankom i SKOK-om informacje o wskaźniku ryzyka.

Taki „równoległy" mechanizm spowoduje, że banki i SKOK-i, działając na podstawie projektowanej ustawy, będą obowiązane udostępniać określone dane izbie rozliczeniowej, która następnie udostępni je Szefowi KAS. Równocześnie te same banki i SKOK-i działając na podstawie ustawy z 16 listopada 2000 r. będą - zapewne niejednokrotnie po raz wtóry - zobowiązane przekazywać analogiczne informacje wprost Szefowi KAS jako Generalnemu Inspektorowi.

b)      nie ma racjonalnych powodów, aby stosowanie środków władczego oddziaływania na przedsiębiorców w postaci blokowania rachunków, odbywało się w odmiennych trybach, w zależności od tego, czy Szef KAS będzie działał jako Szef KAS na podstawie  przepisów projektowanej ustawy, czy jako Generalny Inspektor na podstawie ustawy  z 16 listopada 2000 r. I tak:

-        Szef KAS na podstawie przepisów projektowanej ustawy będzie upoważniony do przedłużenia blokady rachunku na 3 miesiące, podczas gdy ten sam Szef KAS jako Generalny Inspektor na podstawie ustawy z 16 listopada 2000 r. może jedynie wnioskować o przedłużenie blokady rachunku do właściwego prokuratora, do którego należy decyzja w tym zakresie;

-        z uzasadnienia projektu ustawy oraz z oceny skutków regulacji nie wynika, dlaczego w istocie rzeczy ten sam organ (Szef KAS, Generalny Inspektor), dla wywołania tego samego skutku (blokada rachunku na okres 3 miesięcy), powinien być w przypadku działania w charakterze Szefa KAS uprawniony do samodzielnego działania, zaś  w przypadku działania w charakterze Generalnego Inspektora pozbawiony jest możliwości podjęcia samodzielnej decyzji.

9.       Nie ma racjonalnych powodów, z perspektywy efektywności kontroli sądowej nad blokowaniem rachunków, aby od arbitralnej decyzji Szefa KAS co do tego, jakimi przepisami posłuży się dla spowodowania nałożenia blokady rachunku, jurysdykcja należała raz do sądów powszechnych, innym zaś razem do sądów administracyjnych. W świetle przepisów ustawy z 16 listopada 2000 r. weryfikacja zasadności blokowania rachunków na okres 3 miesięcy na mocy postanowienia prokuratora należy bowiem do sądów powszechnych. Zgodnie zaś z projektowanymi uregulowaniami, kontrolę legalności blokad 3-miesięcznych, zarządzanych przez Szefa KAS, będzie sprawował sąd administracyjny.

10.     Negatywnie oceniamy propozycję uruchomienia wykazu podmiotów, którym odmówiono rejestracji w charakterze podatników VAT, względnie których z rejestru wykreślono, lub którym przywrócono zarejestrowanie. Zasadność odmowy wpisania danego podmiotu gospodarczego do rejestru podatników VAT, czy też prawidłowość jego wykreślenia, może budzić wątpliwości i być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew sugestiom projektodawców, informacja o wykreśleniu podatnika z rejestru, ujawniona w projektowanym wykazie, wcale nie musi oznaczać, że podatnik, który został z rejestru wykreślony i prowadzi spór o zasadność tego wykreślenia, nie uzyska prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego podważającego legalność wykreślenia. Nie ma racjonalnych powodów, aby przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie odmowy zarejestrowania w rejestrze podatników VAT, wykreślenia z tego rejestru, czy też przywrócenia wpisu w rejestrze, sugerować uczestnikom obrotu gospodarczego nierzetelność podmiotu, którego dotyczyła odmowa zarejestrowania, wykreślenie czy odmowa przywrócenia, przy pomocy wykazu autoryzowanego przez władzę publiczną. Ze względu na duże ryzyko pomyłek i brak jasnych kryteriów o odpowiedzialności urzędników podejmujących decyzje o wykreśleniu lub braku rejestracji uważamy, że do publicznej wiadomości nie powinno być podawanych więcej danych jak nr NIP i nazwa spółki. Dodatkowo zwracamy uwagę, że istniejąca baza weryfikacji statusu podatnika VAT na stronie Ministerstwa Finansów, wykorzystywana już przez wiele firm w Polsce, mogłaby zostać uzupełniona o okresy za jakie sprawdzany jest statusu danego podatnika i stanowić jedno spójne źródło informacji. Dzisiaj możliwe jest bowiem wyłącznie sprawdzenie statusu na dzień odpytania ze strony.


Konfederacja Lewiatan, KL/382/123/PP/2017