Finansowe skutki przystąpienia Polski do Unii Europejskiej - synteza raportu Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową.

Eksperci PKPP przygotowali streszczenie raportu Instytutu  Badań nad Gospodarką Rynkową na temat skutków finansowych wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, a więc - analizę wzajmemnych przepływów finansowych w całej gospodarce.

Raport IBnGR dokonuje analizy przepływów finansowych między Polską a Unią Europejską w perspektywie pierwszych lat członkostwa, do roku 2006.

Skutki finansowe rozkładają się na trzy odrębne elementy:

  • transfery z budżetu UE do Polski;
  • składki, jakie na rzecz budżetu Unii i na rzecz innych organizacji europejskich powiązanych z UE obowiązana będzie opłacać Polska;
  • zmiany krajowych dochodów i wydatków publicznych związana z członkostwem Polski w UE.

Polska już od kilku lat korzysta z transferów z UE w postaci tzw. funduszy przedakcesyjnych.

W ramach środków z budżetu UE otrzymywać będziemy odrębne limity wydatków powiązane z poszczególnymi instrumentami finansowymi, jakie wykorzystywane są do wspierania z budżetu UE poszczególnych krajów członkowskich. Każdy z tych instrumentów posiada własne reguły określające np. dozwolone sposoby i kierunki wykorzystania środków, procedury ubiegania się o ich przyznanie i oceny wniosków, a także procedury kontrolne.

Instrumenty finansowe, przy pomocy których UE wspierać będzie polską gospodarkę, podzielić można na trzy podstawowe grupy:

  • instrumenty Wspólnej Polityki Rolnej (CAP), m. in. dopłaty bezpośrednie dla rolników;
  • fundusze strukturalne, służące zmniejszeniu różnic między krajami członkowskimi i między regionami Unii;
  • inne instrumenty, związane z tzw. politykami wewnętrznymi UE; do grupy tej zaliczymy również środki przekazywane Polsce w ramach tzw. pomocy przedakcesyjnej.

1)     Polityka rolna.

-         I filar Wspólnej Polityki Rolnej - to instrumenty wsparcia rynkowego oraz płatności bezpośrednie.

Polskie rolnictwo po wejściu naszego kraju do UE będzie finansowane z tytułu: dopłat bezpośrednich do gospodarstw rolnych, środków przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich oraz regulacji rynkowych.

Dopłaty bezpośrednie dla polskich rolników zostały ustalone na poziomie 25% pełnego poziomu płatności bezpośrednich finansowanych z I filaru WPR w 2004 r., 30% w 2005 r., 35% w 2006 r., oraz 40% w 2007 r. W kolejnych latach relacja kwot wypłacanych Polsce do hipotetycznej pełnej kwoty dopłat ma rosnąć o 10 punktów proc. rocznie, by po 9 latach od akcesji osiągnąć poziom 100%.

W toku negocjacji akcesyjnych ustalono ponadto, że na dopłaty bezpośrednie zostanie przeniesiona część środków finansowych przewidzianych na rozwój wsi i obszarów wiejskich. UE wyraziła zgodę na przesunięcie 20% środków rocznie w latach 2004 - 2006 lub 25% w 2004 r., 20% w 2005 r.,oraz 15% w 2006 r. Dalsze podwyższenie płatności bezpośrednich (do limitów 55% w 2004 r., 60% w 2005 r. i 65% w 2006 r. poziomu obowiązującego w UE-15) może nastąpić dzięki dofinansowaniu z budżetu państwa.

Od 2007 r. Polska będzie mogła uzupełniać poziom dopłat bezpośrednich o 30% pełnej kwoty dopłat ponad poziom odpowiedni dla danego roku, co oznaczałoby skrócenie okresu dochodzenia do pełnego wymiaru dopłat do 6 lat.

Po przystąpieniu do UE Polska będzie stosować uproszczony system z dodatkowymi elementami wsparcia, czyli system potocznie nazywany systemem mieszanym. Rolnicy będą dostawali dopłaty zależnie od uprawianej powierzchni ich gospodarstw. Jeżeli rolnicy produkują żywność dotowaną w UE, czyli: zboża, rośliny oleiste wysokobiałkowe, chmiel, tytoń, len i konopie włókniste, rośliny strączkowe i ziemniaki skrobiowe, wówczas otrzymają dodatkową dopłatę do powierzchni upraw. Natomiast hodujący bydło, owce i produkujący mleko mogą liczyć na dodatkową dopłatę powierzchniową do produkcji paszowej. Według obecnych szacunków w 2004 r. dopłata przypadająca na 1 hektar wyniesie 160,6 zł, a za produkcję żywności dotowanej w UE 442,5 zł dopłat bezpośrednich. W l. 2004 - 2005 kwota ta wyniesie odpowiednio 198,6 zł i 238,4 zł, a dla produkcji żywności dotowanej w UE - 483 zł i 523 zł.

Oprócz dopłat bezpośrednich, instrumentem wsparcia rolnictwa w UE jest podtrzymywanie cen rynkowych. Dlatego ceny w Unii są wyższe od cen światowych. Osiąga się to m. in. przez:

¨      stosowanie instrumentów polityki handlowej;

¨      zakupy interwencyjne;

¨      prywatne przechowalnictwo;

¨      subsydiowanie eksportu rolnego;

¨      zagospodarowanie nadwyżek dzięki dotowaniu konsumpcji.

-         II filar WPR - to program wsparcia restrukturyzacji rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich.

Wszystkie działania objęte Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich będą finansowane z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej EAGGF oraz ze środków krajowych. Kwota przeznaczona na realizację planu to ok. 2,8 mld euro środków unijnych, które muszą zostać uzupełnione środkami krajowymi w wysokości 20% tej sumy.

Na wydatki związane z rozwojem obszarów wiejskich Polska otrzyma zaliczkę w wysokości 12,5% średniego rocznego limitu zobowiązań. Powinna ona wpłynąć w II kwartale 2004 r.

Oprócz instrumentów WPR, rolnictwo będzie wspierane z funduszy strukturalnych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich".

2)     Fundusze strukturalne.

Fundusze strukturalne są instrumentem, za pomocą którego mają być wyrównywane różnice pomiędzy regionami Unii Europejskiej. Fundusze są kierowane do biednych (w skali UE) regionów oraz do problemowych sektorów gospodarki. Do funduszy strukturalnych należą:

-         Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (European Agriculture Guidance and Guarantee Fund - EAGGF), zajmujący się wspieraniem przekształceń struktury rolnictwa i wspomaganiem rozwoju obszarów wiejskich;

-         Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (European Regional Development Fund - ERDF), którego celem jest ograniczanie różnic w poziomie rozwoju regionów należących do UE; środki funduszu mogą być przeznaczane m. in. na tworzenie miejsc pracy, inwestycje w infrastrukturę, w edukację, rozwój MSP, B&R, ochronę środowiska;

-         Europejski Fundusz Socjalny (European Social Fund - ESF), który wspiera przede wszystkim pracowników zagrożonych bezrobociem długoterminowym oraz młodzież wkraczającą na rynek pracy; środki Funduszu Socjalnego przeznacza się na organizowanie szkoleń podnoszących umiejętności zawodowe, poprawę systemów powszechnego kształcenia oraz dostosowywanie ich do potrzeb rynku pracy, a także kształcenie kadr, ekspertów i personelu dydaktycznego;

-         Jednolity Instrument Finansowania Rybołówstwa (Financial Instrument of Fisheries Guidance - FIFG), wspierający restrukturyzację rybołówstwa państw członkowskich;

¨      Fundusz Spójności (Cohesion Fund - CF), wspomagający rozwój regionów słabiej rozwiniętych; środki z Funduszu są kierowane do państw, w których poziom PKB per capita jest niższy od 90% średniej dla UE; z Funduszu Spójności finansowane są głównie inwestycje w ochronie środowiska i infrastruktura transportowa.

Fundusz Spójności jest instrumentem polityki strukturalnej UE, ale różni się od funduszy strukturalnych zasięgiem (krajowym, a nie regionalnym) oraz ograniczonym czasem działania (do 2006 r.).

Fundusze kierowane są do obszarów kwalifikujących się do udzielenia pomocy zgodnie z celami polityki regionalnej i funduszy strukturalnych. Za cele polityki regionalnej UE uznaje się:

  • Cel 1 - wspieranie rozwoju i dostosowań strukturalnych regionów opóźnionych w rozwoju oraz słabo zaludnionych regionów północnych;
  • Cel 2 - wspomaganie ekonomicznej i społecznej konwergencji regionów uzależnionych od upadających gałęzi gospodarki;
  • Cel 3 - pomoc na rzecz adaptacji o modernizacji polityki edukacji, systemów oświaty, kształcenia zawodowego i zatrudnienia.

Regiony otrzymujące środki na cel 1 nie mogą otrzymywać środków związanych z pozostałymi celami. Obecnie cały obszar Polski może zostać objęty działaniami w ramach celu 1, ponieważ PKB na mieszkańca w żadnym regionie (województwie) nie przekracza 75% średniej unijnej.

Fundusze strukturalne rządzą się następującymi zasadami:

·        koncentracji na trzech celach i czterech inicjatywach Wspólnoty, na obszarach priorytetowych oraz koncentracji geograficznej i finansowej (w regionach opóźnionych w rozwoju);

·        partnerstwa, zgodnie z którą w proces przygotowania i wdrażania pomocy z funduszy strukturalnych, poza przedstawicielami Komisji Europejskiej i odpowiednich władz kraju członkowskiego, muszą być zaangażowane inne (pozarządowe) instytucje i organizacje, biorące udział w tworzeniu polityki spójności;

·        programowania, głoszącej, iż dla pozyskania środków z funduszy strukturalnych konieczne jest przygotowanie odpowiednich dokumentów programowych;

·        dodatkowości, zgodnie z którą środki z funduszy strukturalnych uzupełniają (lecz nie zastępują) środki krajowe;

·        współfinansowania, według której środki z funduszy strukturalnych muszą być uzupełnione wkładem krajowym;

·        subsydiarności, odnoszącej się do podziału zadań w realizacji polityki strukturalnej, zgodnie z którą decyzje powinny być podejmowane na możliwie najniższym szczeblu władzy umożliwiającym realizację tych zadań;

·        kompatybilności, mówiącej, że pomoc z funduszy strukturalnych oraz z Europejskiego Banku Inwestycyjnego musi być zgodna z postanowieniami traktatów i z polityką Unii Europejskiej.

Wykorzystanie funduszy unijnych następuje na zasadzie refundacji już poniesionych wydatków. Zadanie realizowane z wykorzystaniem pomocy finansowej UE trzeba więc najpierw prefinansować - czyli opłacić z własnych środków (mogą to być środki z zaciągniętego na ten cel kredytu) i dopiero faktyczne poniesienie wydatku stanowi podstawę do ubiegania się o refundację wydatków z budżetu UE. Ponieważ przedstawiane do refundacji wydatki są co najmniej dwukrotnie kontrolowane (przez instytucję krajową pełniącą funkcję agencji płatniczej i przez służby finansowe UE), opóźnienie między wydatkiem i refundacją może wynosić więcej niż pół roku (chociaż ustalono, że refundacje dokonywane będą trzy razy w roku). W przypadku niektórych instrumentów przewidziano jednak możliwość wypłaty zaliczek. Wydatki na współfinansowanie projektów obciążają wszystkie rozchody, od początku realizacji projektu. Oznacza to, że jeśli w finansowaniu pewnego projektu udział środków krajowych ustalono na 20%, to z każdej faktury przedstawionej do refundacji, otrzymywać będziemy tylko 80%

Środki przeznaczone na działania w ramach funduszy strukturalnych na okres 2000 - 2006 to 195 mld euro. Prawie 70% tych środków przeznaczono na realizację Celu 1. Polska w l. 2004 - 2006 otrzyma 7,6 mld euro z funduszy strukturalnych oraz 3,7 mld euro z Funduszu Spójności wyrażonych jako środki na zobowiązania. Polska otrzyma zaliczkę na wydatki z funduszy strukturalnych w wysokości 16% całości środków przeznaczonych na działania strukturalne w l. 2004 - 2006 (10% w 2004 r. i 6% w 2005 r.).

Aby móc korzystać z funduszy strukturalnych, Polska musiała przygotować krajowy program wykorzystania funduszy, czyli Narodowy Plan Rozwoju (NPR) na lata 2004 - 2006, określający strategię społeczno - gospodarczą Polski w pierwszych latach po przystąpieniu do UE. NPR wskazuje, jak mają być wykorzystywane środki funduszy strukturalnych i środki krajowe przeznaczone na finansowanie działań rozwojowych oraz określa rónież sposób koordynacji i wdrażania pomocy strukturalnej. NPR jest podstawą do przygotowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework - CSF), dokumentu określającego kierunki i wysokość wsparcia ze strony funduszy strukturalnych.

NPR obejmuje także plan wykorzystania środków Inicjatyw Wspólnotowych, które są kolejnym - poza funduszami strukturalnymi - elementem polityki strukturalnej. Na realizację programów Inicjatyw Wspólnotowych przewidziano na lata 2004 - 2006 kwotę 314,6 mln euro ze środków unijnych, czyli 4,1% wkładu Wspólnoty z funduszy strukturalnych (bez Funduszu Spójności).

Strategicznymi celami NPR są:

  • rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia;
  • poprawa spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z UE na poziomie regionalnym i krajowym.

W przyjętym w styczniu 2003 r. Narodowym Planie Rozwoju wskazano 5 osi rozwoju:

1.      Wspieranie konkurencyjności sektora przemysłu i usług

2.      Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia

3.      Tworzenie warunków dla zwiększania poziomu inwestycji, promowanie rozwoju zrównoważonego i spójności przestrzennej

4.      Przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie

5.      Wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów

Zasadniczym elementem NPR są realizowane w jego ramach programy operacyjne. Służą one wdrażaniu CSF na poziomie centralnym w postaci Sektorowych Programów Operacyjnych (SPO) oraz na poziomie regionalnym, w postaci Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR - obejmującego 16 województw). Na lata 2004 - 2006 zaplanowano wdrażanie:

  • pięciu SPO;
  • ZPORR, zarządzanego na poziomie krajowym, ale programowanego częściowo na poziomie wojewódzkim i obejmującego środki z kilku funduszy UE;
  • programu operacyjnego pomocy technicznej (obsługa ekspercka, sprawdzanie dokumentów itp.)

Na realizację NPR w l. 2004 - 2006 ma zostać zaangażowane ok. 16,7 mld euro, z czego 11, 4 mld euro (68%) to środki unijne, wkład polskiego sektora finansów publicznych szacowany jest na ok. 3,5 mld euro (21%), a udział środków prywatnych na 1,8 mld euro (11%). Najwięcej, bo aż 40,9% środków wspólnotowych pochodzić będzie z ERDF, 32,8% z CF, 15,4% z ESF, 9,3% z EAGGF, oraz 1,6% ze środków FIFG. Fundusze te będą wydatkowane począwszy od roku 2004 aż do 2009 r., a z Funduszu Spójności do 2010 r.

Wymienione kwoty to środki na zobowiązania. Ze względu na to, że płatności dokonywane są z opóżnieniem wynikającym z trybu realizacji projektów i ich rozliczania, faktyczne płatności w l. 2004 - 2006 będą znacznie niższe.

Wydatki na przygotowanie projektów nie podlegają refundacji z budżetu Unii, obciążą więc - podobnie jak wydatki na współfinansowanie projektów - budżet państwa. W l. 2004 - 2006 stanowić one będą odpowiednio: 0,4%, 0,4% i 0,5% wydatków budżetu państwa, w sumie ok. 2,6 mld zł.

Jak już wspomniano, fundusze unijne muszą być uzupełnione środkami krajowymi. Wysokość wkładu funduszy UE może wynosić:

·          nie więcej niż 75% całkowitego, kwalifikującego się do finansowania z funduszy kosztu i przynajmniej 50% kwalifikujących się wydatków publicznych w przypadku działań realizowanych w regionach objętych pomocą realizującą Cel 1; jeżeli regiony są położone w kraju członkowskim mającym prawo do środków z Funduszu Spójności, wkład Wspólnoty może wzrosnąć do 80% całkowitego kwalifikującego się kosztu;

·          nie więcej niż 50% całkowitego kosztu i przynajmniej 25% kwalifikujących się do współfinansowania z funduszy wydatków publicznych w przypadku działań na rzecz Celu 2 lub Celu 3.

Pozostałą część kosztów muszą uzupełnić środki krajowe. W przypadku inwestycji infrastrukturalnych przynoszących zysk, wkład funduszy nie może przekroczyć 40% całkowitego kosztu kwalifikującego się w rejonach objętych Celem 1. Udział funduszy może zostać zwiększony o 10% w państwach objętych działaniem Funduszu Spójności. W obszarach objętych Celem 2 wkład Wspólnoty nie może przekroczyć 25%.

Szacuje się, że współfinansowanie krajowymi środkami publicznymi wydatków z budżetu UE będzie wynosiło:

¨      dla funduszy na rozwój obszarów wiejskich - 20% ogólnej kwoty wydatków;

¨      dla dopłat bezpośrednich finansowanych z budżetu UE - 0%;

¨      dla instrumentów rynkowych w rolnictwie - 0%;

¨      dla funduszy strukturalnych - 27,3%;

¨      dla Funduszu Spójności - 15%;

¨      dla pomocy przedakcesyjnej - 25%.

W latach 2004 - 2006 do Polski napłynie 2583 mln euro pomocy przedakcesyjnej, co wraz z 861 mln euro wkładu krajowego da sumę 3444 mln euro.

Oprócz powyższych kwot Polsce zostały przyznane dodatkowe środki w ramach dwóch instrumentów finansowych. Pierwszy z nich, w wysokości 280 mln euro na lata 2004 - 2006, przeznaczony jest na finansowanie dostosowań granicy zewnętrznej oraz polskich lotnisk międzynarodowych do wymogów traktatu z Schengen. W ramach drugiego Polska otrzyma z UE 1,4 mld euro na lata 2004 - 2006 na utrzymanie płynności budżetu państwa, w którym ze względu na niedopasowanie czasowe przepływów międzu budżetem Polski i budżetem UE powstaje luka. Część z nich (443 mln euro) będzie pochodzić ze specjalnego instrumentu - ryczałtu na zniwelowanie problemu luki kasowej, a pozostały 1 mld euro - z przesunięcia ok. 12% środków przeznaczonych na fundusze strukturalne dla Polski w latach 2004 - 2006.

3)     Składki na rzecz budżetu UE i instytucji systemu UE

Od momentu akcesji do Unii Europejskiej Polska będzie ponosić obciążenia na rzecz wspólnego budżetu UE i na rzecz instytucji europejskich powiązanych z UE. Składka na rzecz budżetu Unii obliczana jest jako suma czterech składowych:

  • tradycyjnych środków własnych, co w praktyce oznacza składkę naliczaną od pobieranych ceł;
  • środków bazujących na VAT;
  • środków bazujących na produkcie narodowym brutto (PNB);
  • środków na zrekompensowanie tzw. rabatu brytyjskiego.

Maksymalna wielkość składki do budżetu UE została ograniczona do 1,27% PKB. Tradycyjne środki własne pochodzą z:

¨      ceł pobieranych na podstawie Wspólnej Taryfy Celnej (TARIC) przy imporcie wyrobów przemysłowych z krajów trzecich;

¨      opłat celnych pobieranych w związku z importem produktów rolnych z krajów trzecich;

¨      opłat z tytułu produkcji i magazynowania cukru i izoglukozy.

Roczny skutek zniesienia ceł na towary pochodzące z Unii Europejskiej szacuje się na ok. 1,9 mld zł, co stanowi więcej niż połowę obecnie pobieranych ceł. Kolejnym źródłem dochodów są wpływy z tytułu podatku VAT, liczone jako procent od ujednoliconej podstawy opodatkowania.

Składka przekazywana jest do Komisji Europejskiej w równych miesięcznych ratach. Składka za 2004 r. będzie niższa o 1/3 ze względu na przesunięcie terminu przyjęcia Polski do UE o 4 miesiące (w 2004 r. zapłacimy 8 rat miesięcznych, a nie 12).

Od chwili członkostwa Polska będzie wykupywać swe udziały w kapitale Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w wysokości  5% wartości subskrypcji przypadającej dla Polski, co jest zgodne z wysokością składki, obowiązującą dla krajów członkowskich UE spoza strefy euro. NBP szacuje, że bezpośrednie płatności na rzecz EBC wynosić będą 13,2 mln euro rocznie.

Polska stanie się również członkiem Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Objęcie udziałów w EBI będzie stanowiło wydatek rzędu 637 mln euro (w 6 półrocznych ratach). Wysokość udziału Polski w kapitale EBI jest wprost proprcjonalna do udziału polskiego PKB do PKB krajów członkowskich. Polska, tak jak wszystkie kraje członkowskie, wpłaci 5% subskrybowanego kapitału przypadającego na nasz kraj.

Polska przystąpi też do Funduszu Badawczego Węgla i Stali oraz wpłaci pełną składkę, której wysokość jest proporcjonalna do znaczenia polskiego sektora węgla i stali. Komisja Europejska szacuje, że będzie to ok. 92,46 mln euro płatne w dwóch rocznych ratach.

Polska zadeklarowała chęć przystąpienia do Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) oraz do Układu o Partnerstwie między UE i krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP). Składka na rzecz EFR w latach 2004 - 2006 szacowana jest na ok. 70 mln zł. Ponadto Polska stanie się członkiem innych europejskich organizacji, w których będzie musiała uiścić składkę członkowską.

Oprac. Bartosz Nagórski

Departament Unii Europejskiej

i Współpracy Zagranicznej