Projekt ustawy budżetowej na 2016 - opinia

Na podstawie art. 3 ust. 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, Konfederacja Lewiatan przedstawia następujące stanowisko wobec przedstawionego przez stronę rządową Projektu ustawy budżetowej na 2016 wraz z uzasadnieniem.

 

1.       Ocena  ogólna

Opiniowany projekt ustawy budżetowej jest realistyczny, zgodny z reguła wydatkową i stwarzający szanse na kontynuację stabilizacji sytuacji finansów publicznych w Polsce. Pod względem planowanych wydatków w dużym stopniu zachowana została wstrzemięźliwość, co zasługuje na odnotowanie w roku wyborczym. Podobnie jednak, jak w przypadku budżetu na bieżący 2015 rok, jeden z głównych parametrów makroekonomicznych - stopa inflacji - został założony na zawyżonym poziomie, co stwarza zwiększone ryzyko nieosiągnięcia planowanych dochodów podatkowych, w szczególności  z podatku VAT, podobnie jak przypadku wykonania budżetu 2015.

Jednocześnie projekt, zakładający podwyższenie wydatków przy stabilizacji dochodów budżetowych, oznacza odejście od dotychczasowej ścieżki konwergencji fiskalnej i nie odpowiada standardom antycyklicznej polityki fiskalnej. Tworzy przez to dodatkowe ryzyka ostrożnościowe.

2.       Założenia makroekonomiczne

Założenia makroekonomiczne, prócz stopy inflacji i w nieznacznym stopniu - wzrostu PKB, nie budzą większych zastrzeżeń.

Prognoza wzrostu gospodarczego (3,8% w 2016) znajduje się co prawda w górnej skali konsensusu niezależnych ośrodków prognostycznych, należy jednak wziąć poprawkę na stałe podwyższanie prognoz przez ostatnie kilka miesięcy.

Z drugiej jednak strony, do najnowszych czynników niepewności, które niekoniecznie są dostatecznie brane pod uwagę nalezą: niebezpieczeństwo dalszego pogłębienia się recesji w Rosji, Ukrainie i na Białorusi, do których trafia nadal około 1/10 polskiego eksportu oraz oznaki nagłego słabnięcia gospodarki Chin - z potencjalnym negatywnym wpływem na eksport niemiecki oraz powiększaniem awersji do ryzyka światowych rynków wobec aktywów krajów niżej rozwiniętych. Nie do końca też rozpoznany jest możliwy efekt spodziewanej podwyżki stóp procentowych w USA wobec kursów walut, w tym złotego polskiego.  Obecnie dominuje przekonanie o lekkim umacnianiu się PLN wobec głównych walut, nie musi jednak ten scenariusz sprawdzać się w zmienionej sytuacji.

Jeśli chodzi o stopę inflacji na 2016 rok - 1,7%, lokuje się to wśród najwyższych dostępnych prognoz ekonomicznych dla Polski, w tym znacząco powyżej ostatniej prognozy Komisji Europejskiej.
W rzeczywistości nie widać przekonujących powodów dla takiego przyspieszenia.

Niewiele ośrodków prognostycznych spodziewa się istotnego wzrostu cen surowców energetycznych, metali i żywności w nadchodzących miesiącach.  Obniżenie wzrostu gospodarczego w Chinach jest na tyle trwałe, że powoduje długotrwałe zmniejszenie tempa wzrostu popytu na surowce w skali światowej. W 2016 oczekuje się raczej inflacji w Polsce na poziomie nieznacznie przekraczającym 1%.

Należy przypomnieć, że w  budżecie na 2015 założono, że średnio w roku ceny wzrosną o 1,2%.
To było bardzo śmiałe założenie w sytuacji, gdy już od listopada 2013 r. miesięczne wskaźniki cen (liczone rok do roku) nie przekraczały 1 proc., a od sierpnia 2014 (a więc jeszcze przed przedłożeniem projektu budżetu na 2015) Polska wkroczyła w deflację. Konfederacja Lewiatan ostrzegała przed efektem tego przeszacowania na spodziewane wykonanie dochodów z VAT w 2015 roku. I niestety miała rację. Przewidywane wykonanie dochodów z VAT w 2015 roku, według projektu budżetu na 2016, ma być mniejsze aż o 3,3 mld zł (2,6%) wobec zapisów z ustawy i wyniesie 121 mld zł.
To jest mniej nie tylko od prognoz, to jest też mniej niż w poprzednim 2014 roku (wtedy dochody z VAT wyniosły 124,3 mld zł). Wśród przyczyn należy wymienić w pierwszym rzędzie efekt przeszacowania inflacji, a także wzrost zjawiska unikania VAT, w tym w ramach działań zorganizowanej przestępczości. W jakimś stopniu na spadek dochodów z VAT wpłynął także jednorazowy efekt przesunięcia  związanego z wprowadzeniem  uproszczonego rozliczenia VAT dla importerów (tzw. AEO - Authorised Economic Operator).

Prognozy rządu dotyczące wzrostu zatrudnienia (+0,8%) należy uznać za uzasadnione. Rok 2016  będzie ciągle okresem, w którym przedsiębiorcy ostrożnie będą zwiększać popyt na pracę preferując restrukturyzację zatrudnienia (poszukiwanie pracowników o wyższych kwalifikacjach, o wyższych kompetencjach) przy silniejszym wzroście wynagrodzeń. Dlatego wynagrodzenia mogą w 2016 r. rosnąć w tempie nawet wyższym niż zakłada rząd. Wpłynie na to także dość wysoki wzrost wynagrodzenia minimalnego (rząd przyjął ostatecznie 1850 zł) w 2016, który wywoła efekt przenoszenia się, czyli wzrostu wynagrodzeń powyżej wynagrodzenia minimalnego.

Wzrost inwestycji  w 2016 będzie niższy niż w br., zmieni się także charakter inwestycji - w mniejszym stopniu niż obecnie będą to inwestycje rozszerzające moce wytwórcze, w większym inwestycje modernizacyjne. Mogą w 2016 wzrosnąć inwestycje w B+R, bowiem jak pisze Minister Finansów w Programie konwergencji 2015 (s.15): „w Ministerstwie Finansów trwają też prace analityczne dotyczące wprowadzenia ulgi w podatku dochodowym na wydatki związane z ponoszeniem nakładów na badania i rozwój", a prezydencki projekt ustawy wprowadzającej takie zmiany ma być głosowany  w Sejmie w najbliższych dniach. Przyjęcie tej ustawy jeszcze w tej kadencji Sejmu nie wpłynie w sposób znaczący na poziom i dynamikę inwestycji, ale może zapoczątkować istotne zmiany w charakterze inwestycji w średnim i długim okresie.

Obecnie, podobnie jak w latach poprzednich, inwestycje nie natrafiają jeszcze na barierę finansowania, bowiem przedsiębiorstwa zakumulowały w ostatnich latach kapitał, który pozwala im finansować część inwestycji ze środków własnych, a także tworzy podstawę do efektywnej współpracy z bankami. Jednak w 2016 r. dostęp firm do zewnętrznego finansowania na potrzeby inwestycyjne może być trudniejszy, przede wszystkim ze względu na nowe regulacje dotyczące sektora bankowego. A jest ich dużo, np. nowa ustawa o BFG, której skutki dla sektora bankowego to 24 mld zł do 2024 r., czy też regulacja doraźna związana z koniecznością ratowania SKOK-ów - wyższa opłata na BFG tylko na ten cel to dodatkowo, poza już wpłaconymi 3,2 mld zł, od 3 do 7 mld zł), a także niskie stopy procentowe. Zmniejszy to możliwości finansowania gospodarki.

Jednak prognozę wzrostu inwestycji w 2016 o 7% należy uznać za realną. Podobnie jak założenie o ujemnym wpływie eksportu netto na wzrost PKB. Jednak jego siła będzie zależała od kursu złotego głównie wobec euro  i dolara.

Uwzględniając wszystkie powyższe uwagi, należy uznać, że przyjęte przez rząd makroekonomiczne założenia do budżetu na 2016 są wykonalne, z niewielkim zastrzeżeniem wobec prognozy PKB i znaczącym - wobec przyjęcia zawyżonej prognozy stopy inflacji.

To ostatnie może skutkować ponownym „nastąpieniem na grabie" w 2016: plan dochodów z VAT może być w niebezpieczeństwie, jeśli deflacja nie ustąpi szybko i zdecydowanie. 

3. Dochody budżetowe

Projekt budżetu zakłada wzrost dochodów ogółem o 1,9% do 296,9 mld zł, czyli do wielkości mniejszej od budżetu na 2015 rok (297,2 mld zł). Dochody podatkowe mają rosnąć zdecydowanie szybciej (4,4%) niż dochody ogółem, wobec spadku dochodów niepodatkowych o 18,2% z uwagi na brak w 2016 dochodu z tzw. dywidendy cyfrowej oraz mniejszej wpłaty z zysku BGK.

Zastanawia przyjęcie bardzo wysokiego, bo 6,6%, wzrostu wpływów z VAT. Z wyjaśnień wynika, że ma się na to składać kilka czynników - większa ściągalność oraz tym razem pozytywny  efekt przesunięcia związanego z wprowadzeniem AEO, które zmniejszyło dochody w 2015. Jednocześnie definitywnie okazało się, że w 2016  nie będzie obniżki stawki VAT, o której mówiło się jeszcze kilka miesięcy temu.

W sprawie VAT głównym źródłem wątpliwości jest jednak omawiana wcześniej zawyżona prognoza inflacji w 2016 roku.

Na pochwałę zasługuje brak zmian w stawkach akcyzy. Rząd najwidoczniej wyciągnął lekcję z błędów popełnionych w 2014 roku, kiedy to podwyższenie stawek wbrew ostrzeżeniom środowisk biznesowych oraz ich organizacji,  w tym Konfederacji Lewiatan, przyniosło skutki wręcz odwrotne od zamierzonych.

W dochodach budżetu ujęto natomiast dwie inne dość znaczne wielkości, mianowicie wypłatę z zysku NBP w wysokości 3 mld 200 mln zł oraz dochody z dywidend w kwocie 4 mld 500 mln zł (plus wpłaty
z zysku 254,5 mln zł). Dotychczas wpłat z NBP, jako niezależnego organu, nie umieszczano w projekcie ustawy budżetowej. Akurat ta wpłata może stanąć pod znakiem zapytania w razie wyraźnej aprecjacji złotego polskiego, do której może dojść w jednym z prawdopodobnych scenariuszy.

Analogicznie wpłaty z dywidend firm sektora państwowego też mogą być ostatecznie mniejsze, jeśli część z nich będzie mniej czy bardziej bezpośrednio uczestniczyła w procesie ratowania bankrutujących kopalń państwowych.

Dodatkowo dochody budżetowe wspierane będą poprzez uruchomienie Funduszu Wsparcia Kredytobiorców i podatek od banków, który będzie temu służył. W przyszłym roku zwiększy to dochody o 600 mln zł. Wzrosną też składki banków do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Wreszcie w dochodach uwzględnione zostały również wpływy z opłaty na Fundusz Zapasów Agencyjnych w wysokości ponad 800 mln zł.

Strona dochodów budżetowych została zaplanowana dość konserwatywnie i, prócz tempa wzrostu dochodów z VAT, nie budzi większych zastrzeżeń.

4. Wydatki budżetowe

Należy podkreślić, że rząd w niewielkim stopniu uległ pokusie serwowania budżetowej „kiełbasy wyborczej". Mamy tu jedynie ekstra środki dla górnictwa i jednorazowe zasiłki dla emerytów i rencistów. Ogólnie wydatki mają wzrosnąć nominalnie o 2,4% wobec budżetu na 2015.

Wzrost wydatków częściowo uzasadniony jest decyzjami o charakterze strategicznym - dotyczy to budżetu obronnego, który ma sięgnąć zalecanego w NATO poziomu 2% PKB. Bardziej wyborczy charakter ma decyzja o przeznaczeniu ok. 1,4 mld zł dla emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne poniżej 2000 zł w formie jednorazowych, specjalnych zasiłków (niezależnie od waloryzacji) - od 100 zł do 350 zł w zależności od wysokości pobieranych świadczeń. Ponadto w projekcie przewidziano zwiększenie - o ponad 2 mld zł - środków na wynagrodzenia dla grup pracowniczych w „budżetówce", które - co do zasady - od 2010 r. były objęte zamrożeniem wynagrodzeń. Akurat z tym ostatnim trudno polemizować. Natomiast w przypadku jednorazowych zasiłków należy mieć nadzieję, że ew. nacisk społeczny na utrwalenie takiego rozwiązania w przyszłości nie przerodzi się po prostu w skokowe podniesienie stopy waloryzacji, niezależnie od stopy inflacji.

Wzrost wydatków ogółem o prawie 20 mld zł mieści się w obowiązującej regule wydatkowej, choć z pewnością mógłby być znacznie mniejszy. Zdecydowanie rząd nie ma obecnie woli politycznej do kontynuacji działań oszczędnościowych.

Wynikający z reguły wydatkowej limit wzrostu wydatków wynosi w 2016 r. niespełna 2,7 proc. W niektórych elementach sektora finansów publicznych tempo wzrostu ma wyraźnie przekroczyć średnią. Tak będzie m.in. w przypadku NFZ, inwestycji drogowych oraz nakładów na naukę, w tym badania i rozwój po stronie wojskowej.

Konfederacja Lewiatan nie zgłasza uwag do struktury wydatków projektu ustawy budżetowej, jednakże wzrost wielkości wydatków jest zdecydowanie nadmierny.

 

5.       Kontekst europejski

Od czasów kryzysu 2008-2009 zdecydowana większość państw członkowskich UE, przede wszystkim z północy, ale też z południa Unii, osiągnęła liczące się sukcesy w odzyskiwaniu równowagi fiskalnej. Wskaźnik deficytu General Government poprawia się zarówno w strefie euro, jak i w całej UE nieustannie od pięciu lat (2,3% PKB w I kw. 2015 wobec 3,1% dwa lata wcześniej i ponad 4% w 2011, podczas gdy sięgał 7% jeszcze wcześniej). Od IV kw. 2013, w skali całej strefy euro, deficyt General Government znajduje się na poziomie poniżej 3%, ustanowionego traktatem z Maastricht. W Polsce dopiero w 2015 osiągnęliśmy ten poziom. Co istotne, w strefie euro odzyskiwanie równowagi fiskalnej odbywa się poprzez redukcję relacji wydatków General Government do PKB (48,7% w I kw. 2015 wobec 49,4% dwa lata wcześniej), przy utrzymaniu relacji dochodów do PKB mniej więcej na tym samym poziomie ok. 46,5%.

Tymczasem istotny wzrost wydatków budżetu w Polsce w 2016 roku idzie wbrew tej zdrowej tendencji.  Dla partnerów europejskich, instancji unijnych, ale też agencji ratingowych taki manewr - przyspieszenie tempa wydatków wobec stabilizacji dochodów budżetowych - jest niezrozumiały. Nic nie zmusza Polski, będącej w relatywnie dobrej sytuacji gospodarczej, do tak ryzykownego manewru fiskalnego.

Taki manewr jest też sprzeczny z kanonami polityki fiskalnej, która w miarę możliwości powinna mieć charakter antycykliczny. Lata względnie niezłego wzrostu gospodarczego należałoby wykorzystać na stopniowe zmniejszanie deficytu, aby stworzyć przestrzeń do ewentualnej stymulacji  poprzez politykę fiskalną (tj. większe deficyty) w gorszych czasach. Wobec przedstawionego kształtu budżetu na 2016 rok możliwości dla polityki antycyklicznej w przyszłości będą mocno ograniczone i Polsce grozi wejście w okres możliwej dekoniunktury praktycznie bez rezerw. Prowadzenie natomiast z konieczności polityki zacieśniania budżetowego w sytuacji słabego wzrostu gospodarczego grozi wpadnięciem w korkociąg cięć i spadku PKB, czego doświadczyło już kilka krajów bałtyckich oraz z południa Europy oraz doświadcza obecnie - także Finlandia.

Czekający nas w 2016 niezrozumiały manewr budżetowy - przyspieszenie tempa wydatków przy  stabilizacji dochodów budżetowych - oznacza również zejście ze ścieżki konwergencji, realizowanej dotąd skutecznie przez Polskę. Niedawno przyjęty Program Konwergencji przewidywał deficyt sektora publicznego 2,3% PKB w 2016. Według deklaracji Ministra Finansów oczekuje nas raczej 2,7-2,8%. Przypomnijmy, że zdjęcie Procedury Nadmiernego Deficytu (EDP) odbyło się dla Polski trochę na kredyt. Jaka będzie na to reakcja Komisji Europejskiej  i rynków?

W każdym razie oczekiwane przez Ministra Finansow 2,7-2,8% jest już blisko obowiązującego w UE progu 3 proc. PKB. Polski budżet 2016 jest więc bardziej ryzykowny niż na 2015, jednak bez wyraźnego uzasadnienia.  Powrót procedury EDP, w razie spełnienia się ryzyka niewykonania planu dochodów, oznaczałoby konieczność wdrożenia ostrego programu oszczędnościowego, czyli m.in. odroczenia przeprowadzenia jakichkolwiek nowych sensownych i ambitnych planów, które zawsze są obciążone kosztami budżetowymi.

6.       Podsumowanie

Konfederacja Lewiatan ocenia projekt ustawy budżetowej na 2016 jako krok wstecz na drodze ku konsolidacji fiskalnej, opisanej w Programie Konwergencji. Szybszy wzrost wydatków budżetowych niż dochodów przynieść ma aż 54,6 mld zł deficytu czyli 2,9% wielkości nominalnej PKB w 2016 roku, wobec  46 mld zł przewidywanego wykonania na 2014 rok. Rozumiemy, że rząd uznał, że kontynuacja poluzowania fiskalnego, w ramach nowej reguły wydatkowej, jest celowa ze względów społecznych.

Jest to dość jednak dość ryzykowny manewr, nie pozostawiający rezerw dla przyszłej polityki fiskalnej.

Z uwzględnieniem powyższych uwag Konfederacja Lewiatan pozytywnie opiniuje projekt budżetu na 2016 rok.